南海模式：让农民以土地权利参与工业化(1)论文

在计划经济时期，中国在推进工业化的进程中，农民基本被排斥在外。为了在完全依赖农业和农业人口占绝大多数的背景下加速工业化进程，一方面，国家通过强制性粮食统购统销，将农业剩余转化成工业积累，另一方面通过城乡隔绝的户籍制度，将中国最具优势的农村劳动力资源束缚在低生产率的农业产业上。

壁垒森严的城乡二元结构，不仅使农民无法分享工业化的好处，也使中国的工业失去了劳动力低成本的竞争优势，造成生产要素的极大扭曲。１９８０年代中期，国家统一办工业的模式开始变通，大量过剩的农业劳动力通过创办乡镇企业或到农外就业来寻找出路，农民参与工业化的通道被逐步打开。

农民对工业化的参与，一方面可以从对他们所赖以生存的土地的非农化处置及其利益如何分享来衡量，另一方面则可以从他们的就业及身份如何转变来观察。随着改革开放的进程，尽管上亿农村劳动力到农外就业，实现了身份的转变；尽管为了配合乡镇企业的发展，我们在土地政策上有所松动，即允许农民在集体的土地上自办或与他人合办企业。

但是，土地政策的基本面，即土地由农地转为非农用地要实行国家征地制度，不仅没有任何改变，而且随着新法的实施，为保护耕地而采取的对土地审批权的层层上收，实际上提高了农民利用自己的土地参与工业化的门槛，迟滞了农村劳动力农外就业及身份转变的进展。这一时期，我国的农地每年通过征地转为非农用地的量就达近３００万亩，如果不在土地政策上作根本性调整，增强土地非农化过程中农民与土地的耦合度，不仅会使农民的利益受损，而且势必引发严重的社会问题。

在大的政策和现行法规严重滞后的局面下，地方进行的土地制度创新更值得关注。广东省南海市（县级市）是经国务院批准的全国农村改革试验区之一，为了解决土地非农化后的级差收益分配矛盾，从１９９０年代初开始，陆续在全市农村范围内推行了以土地为中心的股份合作制，对促进南海市经济发展，起到了巨大的推动作用。

据统计，２０００年全市国内生产总值３３８．７亿元，比试行农村股份合作制之初的１９９２年增长３．４倍，年均递增２３％；全口径财政收入为６７．６亿元，同比增长８．３６倍，年均递增３６％，其中地方财政收入为１８亿元，同比增长１．９９倍，年均递增２８％；全市农村经济收入超亿元的行政村有１６３个，占全市行政村总数的６６％；农村集体经济纯收入超１０００万元的行政村有８２个，占全市行政村总数的３２．８％；全市农民人均纯收入６７６４元，比１９９２年增长１．７倍，年均递增１３％，使南海市经济综合实力居全国县市前列。当然，南海工业化进程中所采取的大量地方性做法，必然与现行政策和法律发生冲突。

这类冲突和矛盾尽管发生在一个地方，但它却折射出我国工业化推进中土地政策的缺陷和对农民利益的忽视。 本报告旨在描述南海工业化本身的独特特征，南海工业化模式与传统的国家工业化和地方政府主导的乡镇企业工业化模式在土地政策上的不同点，以及它对农民收入的增长和乡村发展所作出的贡献。

国家工业化进程中对农民土地权利的忽视 在中国的工业化进程中，占主导地位的是国家工业化模式。它是由国家动用行政力量来调配土地、人力、资金等一切资源，以设厂办企业。

在用地方面，政府通过国家征地制度，将原来属于农民集体所有的土地强制性地变性为国家所有，然后由国家无偿划拨计划经济时期或是出让新土地法实施以后给企业使用。在这个基本背景下，对于那些以土地为生的农民，政府的处置办法是：农转非计划经济时期通过招工，土地和安置补偿土地管理法颁布以后。

新《土地管理法》就规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。在征用土地时，国家对农民只是按照被征用土地的原用途给予补偿，其补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。

其中，耕地补偿费为该耕地被征用前３年平均年产值的６～１０倍；安置补助费是按照需要安置的农业人口计算，即按被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，并规定每个需要安置的农业人口的安置补助，为该耕地被征用前３年平均年产值的４～６倍，而且限定每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前３年年产值的１５倍。对于以上两项，即土地补偿费和安置补助费的总和，规定不得超过土地被征用前３年平均年产值的３０倍。

我国现行土地征用制度尽管为工业化的推进提供了极大方便，但它不利于保护和实现农民的土地权利。具体而言： 第一，通过这种方式进行的土地农转非，使土地的所有权由原来的集体所有制永久变成了国家所有制。

那些祖祖辈辈以土地为生的农民从此便终断了与土地的一切联系。他们不仅丧失了从土地上获取收益的机会，而且也丧失了自己和家庭赖以生存的基本保障。

１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地３３９４．６万亩，其中７０％以上是征地，这就意味着至少有２２７６万亩耕地由原来的集体所有变性成了国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，２０００年至２０３０年的３０年间占用耕地将超过５４５０万亩，也就是说还将有５４５０万亩耕地由集体所有变性为国家所有。

第二，现行的土地补偿原则和补偿额度，既不公平，也不合理。１９５３年制定的《国家建设征用土地办法》规定，被征用土地的补偿费，“一般土地以其最近３年至５年产量的总值为标准”。

１９８２年制定的《国家建设征用土地条例》，提高了土地补偿费的倍数，增设了安置补助费，１９８６年制定的《土地管理法》，将上述规定上升为法律。１９９８年修订的《土地管理法》又提高了土地补偿费、安置补助费的倍数。

但以土地产值为基点确定补偿费的办法一直没变。按照这个标准测算下来的补偿安置费用，远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。

按照我国东部地区一般耕地的年产值８００元左右计算，就是按“不得超过”的３０倍来补偿，也不过每亩２万多元，仅相当于普通公务员

一、两年的工资收入。更深层的问题是，国家征地的目的就是为了从事非农建设，这一过程必然带来土地级差收益的上升。

而现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿，说白了它只是对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。它既不与土地非农化的价值相关联，也不与土地非农化的级差收益增加相关联，它至多只是对农民在当时当地条件下所失土地的绝对地租的补偿。

这种补偿方式实际上是对赋予农民长期而有保障的土地使用权的剥夺，将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。 第三，对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。

现行的对失地农民的安置，其基本做法是为保证他们失地后能维持几年生计的一次性货币发放，这点安置费和农民永久失去土地的后果相比，实在微不足道。这笔安置费在大多数地方只有几千元，最发达地区也仅几万元，它顶多只能解决这些农民在土地被征用以后几年的生活费用。

因此，用现行的安置补助费去置换农民的土地权利，换来的是一支越来越庞大的失地农民大军，他们的生活水平日益下降，因而怀着对未来无比的恐惧，这势必酿成严重的社会问题。以１９８７～２００１年全国非农建设占用的３３９４．６万亩耕地计，按人均耕地不足０．７亩计算，至少有３４００万农民因征地失去或减少了土地。

对他们的安置补助，就是按法律规定的数额发放，以一亩地的年产值８００元计，安置补助费也仅３２００～４８００元。因此，国家征地制度，通过土地所有权由集体所有向国家所有的变性，尽管农民得到了一点微乎其微的安置和土地补偿费，但他们却从此失去了赖以为生的土地，失去了依赖土地的就业。

更为不公平的是，也使他们不可能分享土地在非农化以后的级差收益增值了。 农村工业化与农村土地的非农化使用 １９８０年代中期，在包产到户改革释放的巨量农村剩余劳动力要寻求出路的压力下，中央政策开了一个口子，即允许农民创办乡镇企业，以增加农民收入和解决越来越严重的农村就业。

为此，中央政府同时也在相关政策上予以配套，最明显的是在用地政策上，允许农民利用集体的土地创办乡镇企业及其他公共事业。１９９８年修订的《土地管理法》就作出了如下规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

”以及“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以“持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”从这一时期开始，乡镇政府或村级组织为了谋求地方经济发展，积极出面组合资源，将集体土地提供给企业。

并出面为企业贷款提供担保，创办乡镇企业。在不到２０年的时间里，形成乡镇企业占我国工业半壁河山的局面，为地方经济发展、地方财政收入的增长和农民收入的提高作出了历史性贡献。

与国家工业化模式下的土地处置和土地利益分配方式相比，这种由地方政府或集体经济组织主导的农村工业化，有以下几大有利于农民和农村的特点： 第一，由于这种方式不需要改变土地所有制的性质，使农民在自己土地上自行创办企业的同时，保留了土地的集体所有权。这样既将土地的级差收益留在了集体内部，也使农民在创办企业风险极大的情况下，为自己的日后生计留下了一条退路。

第二，农民利用自己的土地创办企业，降低了企业创办的门槛和级差地租上升侵蚀企业利润的压力。 第三，更为显见的绩效是，非农化的过程促成了地方政府、企业和农民在其早期的共赢局面，即同时使政府税收增加、企业发展和农民获得就业机会。

但是，一个无法回避的事实是，这种由地方政府和基层组织所主导的乡村工业化模式，由于天然的产权不清，以及体制方面的缺陷，制约了其长期发展。一方面，政府对这类企业的软投入，如照顾审批、资源倾斜、帮助贷款等，造成了企业“归属”的困惑。

随着企业生产和市场规模的扩大，政府对企业内部运行和财务状况越来越难以驾驭；企业管理者缺乏激励机制，发展动力不足；政府与企业“蜜月”的结束，不和谐的裂缝相继产生，企业的危机到来。另一方面，集体组织和农民对这类企业的硬投入，如土地、固定资产和资金等，并不是以资本形态出现的。

乡镇企业所有人的严重缺位，投资者对企业经营者难以约束，给了管理者利用自身优势挖企业墙角的空间，“暗渡陈仓”，“另立山头”，“儿子挤垮老子”等，私营企业在集体企业的躯壳里发育和壮大。因此，这类企业不得不通过改制以理顺地方政府、企业和农民的关系。

独特的南海工业化模式：让农民以土地的权利参与工业化 与以上两种模式不同的是，南海市的农村工业化在其启动、成长和壮大的过程中，它在生产要素的组合与利用，政府、集体与农民在工业化的参与和利益分配上，都显示出一种新模式。其基本特征是，面对大量外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇，地方政府（县、乡两级）在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，也认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以土地股份制的方式分享了农地非农化过程中土地的级差收益。

这种工业化模式的探索是从１９９２年下半年开始的，当时是基于以下几个背景： 第一，１９９２年广东省开始逐步取消粮食定购任务，放开粮食市场，这为人多地少的发达地区的农民摆脱完成定购粮食任务的压力、实现农业结构调整、寻找非农就业出路创造了条件，也为南海市农村基层组织主动调整农业和农村经济结构以及土地利用结构，提供了政策空间。 第二，小规模且分散的家庭农业经营，在解决农民的温饱以后，逐渐显露出其制度缺陷，那就是，一家一户对通过均田占有的土地，既不肯放弃其成员占有权，也无法进行高效的土地利用和投入，这不利于稀缺土地的集约高效利用。

同一时期，南海非农产业高速发展，使二三产业用地紧张问题越来越突出，对地方政府和基层组织来讲，通过统一规划农村土地，调整用地结构，可以增加农村建设用地，进而农地的非农化使用，则可提高土地的利用效率，这为集体经济组织集中土地从事非农经营创造了条件。 第三，在正处于南海经济快速发展的时期，集体企业产权不清晰的问题逐步暴露出来，原来靠乡镇政府及集体组织提供担保获得贷款，利用集体土地创办乡镇企业，农民到企业就业的利益关系无法再维系，原有产权不清的企业面临改制，新创办的企业更不可能依循这种模式。

各生产要素的投入者都从市场的角度要求土地的非农化方式应该在更加清晰的企业产权关系和企业与集体组织、农民之间明确的利益关系下进行。集体只出租土地或厂房以获得土地级差收入的方式显然是最明晰、简单又稳妥的方式。

第四，在１９９０年代初的南海市，二三产业的发展也曾采取过低价使用或征用集体土地的用地政策，使集体和农民得到的补偿与建设用地所获得的高额利润对比悬殊，分配明显不公，农民和集体组织对此产生了极大的抵触情绪，集体土地所有者、承包者、经营者之间及国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上的矛盾十分突出，上访告状的现象频频出现。土地利用的这种矛盾冲突促使发达地区在探索农用地转为建设用地过程必须找到一条兼顾与保护农民利益之路。

以上几个因素的综合作用，地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。这里有３组数字：（１）南海全市工业用地共１５万亩，其中保持集体所有性质的有７．３万亩，几乎占了一半；（２）南海市１９９２年撤县建市，市国土局成立。

１９９２年之前，许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地。只要不占农田的，大部分没报到市里。

以该市平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为２０００亩，而实际保有达８０００亩，漏报达３倍之多。市领导说，南海市共有１９个区镇，经济发达的区镇此类现象较突出，集体非农用地的实际数字最难统计，农民不愿讲，集体也不愿报；（３）地方政府在实行征地过程中，每征一亩地都要留给农民１０～１５％的土地面积。

另一方面，地方政府搞建设也离不开土地，市镇两级来源于土地的收益颇丰。南海非农用地２７．３万亩，近２０万亩是采用国有出让从农民手中获得的。

而这些土地中住宅和工业用地是可以获利的。那么这些土地是怎样分配使用的呢？桂城区是南海的中心城区，下表是该区各种用地的比例： 由此可见，南海这种分配土地的方式，既保障了各方建设用地，又让农民利用土地参与了工业化进程，使整个工业化进程得以加快。

南海的农村工业化靠土地的资本化得以形成气候。在土地资本化的过程中，既有地方政府利用国家征地制度的推动，也有农村集体充分利用灵活的土地政策来加速当地工业化的进程。

具体而言，地方政府通过国家征地制度所获得的低价土地建设城市，配套工业发展的整体环境，吸引大的投资；集体、农民则用租地方式吸引中小企业。两个层次的努力形成了上下游相关的产业链，增强了产业和地区的竞争优势，带来了土地的进一步升值和巨大的财富效应，为整个南海工业化的提升创造了条件。

南海工业化模式的四个特点 南海的农村工业化模式具有以下几个显著特征： 第一，以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛。对一个初始创办的企业来讲，投资设厂的场租或地租是一笔高昂的费用。

在南海，企业的得地方式，一种是通过国家征地方式来解决；另一种方式是租用集体土地来启动。我们可以比较一下企业利用国家征地和集体建设用地的土地成本差异。

如果通过征地方式，它是由县乡政府出面，与集体谈好土地补偿及安置条件，在政府办好一切手续后，企业作为用地单位将土地补偿、青苗补偿和安置补助费给集体经济组织和农民。这种办法对厂商来讲，其好处是获得了土地的所有权，利于企业行为的长期化，但是，企业为此要支付的成本也是极其高昂的，而且会因手续繁杂而影响开工进度。

据当地国土部门的同志反映，国有地手续都在市里和镇里操办。过程是：第一步是选址。

工业厂房，要经过市规划局同意。第二步是搞一个用地规划许可证，在选址征得同意后办。

这里要有农民和市局的同意，才能开发。第三步是办征地手续。

第四步是办地证。第五步是办规划建设。

不仅手续繁杂，而且在这个过程中，要支付高昂的土地交易金和土地出让金。南海市国土局提供的一亩农地转为集体建设用地或国有地时牵涉到很多费用。

如只办农地转用手续，牵涉到的费用包括：耕地占用税，４０００元／亩；征地管理费，１５００～１８００元／亩；垦复基金，１１元／亩；农业保险基金，６０００元／亩；农田水利建设费，１３３３元／亩。如办出让手续，要再加上出让金，工业为１～２．５万元／亩不等；商业用地，１２．５万元／亩；住宅，以前８～１０万元／亩，现改为招标投标。

由此可见，如果企业从农民手上买得土地来办工业，它要支付的费用至少要高达４．５万元／亩以上。事实上，在工业更发达的地方，其费用还要高。

如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为１３万元／亩，综合用地２２万元／亩，房地产达２５万元／亩。即便以平均数来匡算，如按一个企业的平均占地规模２００亩来计算，它为此要支付的土地使用费就高达９００万元，这对于既没有银行金融支持又没有原始积累的初办企业来说，简直就是一笔天文数字。

而南海的租地方式，则使农村工业的创办得以可行。它起初的土地租金很低，山岗地每亩０．８元／月，农地１．５元／月最初则为１元／月，路边是２．５元／月。

正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成了我国珠江三角洲地区著名的工业带。 第二，它将土地非农化的级差收益保留在了集体内部。

在土地的处置上，由于它与国家工业化不同，它只是将土地作非农化使用，并没有转变土地集体所有权的性质，这样，在土地非农化的过程中以及在土地的长期非农化使用中，土地级差收益以及它的增值收益也就保留在了集体内部。 第三，集体只经营土地、厂房，不经营企业，既保障了集体土地级差收益的增值，又避免了因集体办企业所致的企业产权制度模糊和社区集体资产的流失。

南海的集体经济组织（管理区或经联社）尽管在工业化刚开始时，也走过一些弯路，如与他人合资，或为企业从银行贷款担保，但他们很快就意识到，与其这样，还不如只从事土地的开发，即土地的出租或在土地上盖厂房以后出租厂房。除了极少数村子在早期办过少量的集体企业以外，绝大多数集体经济组织都不拿土地的增值收入去创办企业。

这种选择十分高明，因为农民的心中自有一杆秤：搞企业需要有懂管理和了解市场的企业家，而他们这些昨日都还是“脸朝黄土背朝天”的农民，在刚刚“洗脚上田”以后，显然一下子还不具备这个能力。况且办集体企业没有一家能搞好的。

与其冒风险去搞企业，还不如把老祖宗留下的这点地经营好，因为只要这里的条件有吸引力，就不愁没有企业进来，因而也不愁土地的出租和地价的升值。于是他们就将土地进行规划和整理，在有了资金以后，又由集体兴建厂房、铺面出租，以提高土地的租金收入。

这样就保证了集体土地收入的保值、增值。这是南海的工业化模式与第二种工业化模式的最显著不同。

第四，在自愿、合法、有偿的原则下将农民的土地承包权变成可以永久享受的股票分红权，从而有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民的“洗脚上田”和向二三产业转移。１９９０年代初的南海，农民通过耕作农地来获取收益的激励已大大下降，但是由于土地保障功能的存在，他们又不轻易放弃土地。

南海的土地股份制将农民的土地承包权变为股权，它无非是将原来的土地均分权变为了土地增值收益的分红权，成员权的保留使农民愿意将土地交由集体统一开发、出租，农民也可以无后顾之忧地去到农外就业，从而加速了农民的非农化程度。从１９９２年到２００２年，农民非农化的程度已达到９２％。

南海市所推行的农村工业化，是让农民参与工业化进程的一种比较合理的选择。它避免了将农民屏蔽在国家工业化进程之外的弊端；它也不像地方政府主导的工业化一样，陷入产权不清的痛苦之中。

在南海的工业化模式下，集体经济组织和农民利用手中拥有的集体土地所有权和土地承包权，来分享和经营不断上升的土地级差收益，这既加速了农村工业化的推进，又使集体和农民在土地级差收益的上升中增加了各自的收益。