试论党章的特殊地位和作用

试论党章的特殊地位和作用 试论党章的特殊地位和作用 试论党章的特殊地位和作用

论文关键词:党章;地位;作用

论文摘 要:中国共产党章程在党和国家政治生活中具有特殊地位和作用。党章不仅从外在形态、内容实质、稳定特性、强制效力方面获得法律的一般特征而成为法律范畴,而且从内容根本性、党内法规系统核心和基础地位、权威性和约束力最高、影响全局性和巨大性方面获得其他党内法规所无法比拟的“根本大法”地位。这种特殊地位决定了,党章具有指导和规范党的领导和执政、教育党员、调节党内关系、保障国法、吸引和凝聚广大人民等众多特殊作用

中国共产党自成立起,就致力于制定、修改、贯彻、维护党章。党的三代中央领导集体对此也有不少重要论述。2006年1月胡锦涛同志从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度提出,要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好。中国共产党章程(简称“党章”)建设的理论和实践一再说明,党章在党和国家政治生活中具有特殊地位和极端重要作用。

一、党章是最根本的党规党法

十一届三中全会前夕,邓小平总结执政特别是“文革”以来党的历史经验教训,郑重指出:“党章是最根本的党规党法。”这是对党章本质和地位的第一次深刻揭示,它至少包含两层涵义:

(一)党章是党的法规

党章是党立党、管党、治党的总章程,中国共产党作为一个政党组织,非政权机构,并无直接制定法律的权力。邓小平说党章是党的法规,不仅仅反映了他的“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,坚决按党章办事的“依章治党”思想,更重要反映了中国共产党的章程确实具有法律的一般特征,因而成为法律范畴。

首先,党章具备法规的外在形态。中国共产党章程由总纲和条文两大部分组成(曾有过附则)。作为条文部分内容的基础和灵魂,总纲部分采用的是论述性语言和段落式阐述,统领党章条文部分内容,这和宪法法律中的总纲、总则相一致。党章条文部分,根据内容分为若干章,章下为条。每一条规定(无论是实体性的还是程序性的)都采用简洁凝练规范的法规性语言,既避免了因表述含混不清、界限不明而引起的误解和歧义,也避免了因使用过多的修饰词和口号式空洞文字而造成的冗长、浮华,因此显得非常明确严谨庄重。这与宪法法律的条款规定一样,极其严肃而科学地规范人们的行为。而且,党章条文各章按照相互关联排序,从而构成一个具有内在逻辑性的整体;党章一般为l万5千字左右,规模适中。严谨的逻辑结构和适中的长短规模,也都是法律所共有的一般特征。

其次,党章是党的意志的集中体现,与法律具有同质性。党章本质上是全党意志的集中体现。虽然制定、修改党章,并非全体党员都参加,但是党章真实反映了全党的意志和愿望。以十六大党章为例,一方面,各地党组织选举出来的党代表直接参与了党章的修改和审议;另一方面,“许多地区和部门的党组织及广大党员给中央和中央有关部门来信,对党章修改提出了意见和建议。党章修正案在党内一定范围征求了3000多人的意见,收到了许多好的意见和建议。……可以这样说,这次党章修改充分发扬了党内民主,集中了全党的智慧。”党章的这一特性,体现了法的本质。法律从本质上来说,就是全体公民意志的集中体现,而不是某个人、某些集团意志的体现。

再次,党章具有相当的稳定性。综观历部党章,从最初的创制到后来的发展一直到现在的成熟状态,无论是内容还是结构,都具有相当的稳定性。执政时期的党章比革命时期的党章稳定,总的趋势是党章越来越稳定。从结构上看,从二大到六大,党章经过4次修改,基本上形成了成熟的党章轮廓。在此基础上,七大党章在前面增加了总纲,从而把民主革命时期的党章结构发展到最完备。八大党章在七大党章的基础上继续完善,到十二大党章结构基本定型。从内容上看,党章的发展也是逐步的、阶段性的。十二大以来的党章表现尤为明显。作为党的建设和活动实践的经验总结和理论概括,党章内容坚持继承性和创新性相统一。这样做,既有利于党章因时而变,更好地指导党的工作和党的建设,又有利于维护党章的权威性和保持内容的连续性。党章这种稳定性特征,也正是法律的成熟稳定属性的表现。

最后,党章具有法的效力。党章既然是全党意志和利益的集中体现,那么,它一旦通过就必须严格遵守。党章对全体党员和党组织均具有同等的约束力,任何党员和党组织都不能违背。如有违背,就会受到相应的制裁。现行党章不但规定了执行党的纪律的专门机构——党的纪律检查机关的构成和职权,而且明确了党的纪律处分的内容。现行党章对党员的处分有5种:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍,对党组织的处分有2种:改组和解散。这些规定表明,党章具有与法律一样的普遍强制力和约束力,就是党内法律。

(二)在党的法规中,党章是最根本的,即人们常说的“党章是党的根本大法”

之所以说党章是最根本的,是因为相对于其他党内法规而言,它有自己特别重要之处。

从内容来看,党章为党的建设和党的活动确立了最基本的原则和最根本的行为规范。党章一般对党员的入党条件和程序、党员的权利和义务、党组织的构成及职权、党的组织制度和原则、党的纪律及其纪律检查机关的设置和职权、党与非党组织之间的关系等作出规定,总纲部分还载明了党的性质、宗旨、指导思想、最终目标、当前任务、党建原则以及当前党的各项重大方针政策等。这些都是党的建设和党的工作中最重要、最基本、事关全局性的问题,反映了全党在这些原则问题上的一致看法,是党团结统一的根本基础。相比之下,其他党内法规只是就党员和党组织行为活动的某个方面作出详细规定,内容显然没有党章那样带有全局性、根本性。

从与其他党内法规的关系来看,党章处于核心和基础位置。由于党章规定的都是全局性、根本性的问题,党的建设和工作的所有细节性、具体性问题,则需要由其他党内法规(如准则、条例、规定、实施细则等)作出更为详细的规定。但是,党内其他法规的制定必须以党章为依据和基础,不能与其规定和精神相违背或抵触。其他党规党法无一例外地在第一条便开宗明义地载明:依据中国共产党章程制定本法规。实际上,其他党规党法是党章精神或规定在某一方面的具体化或进一步延伸。由此,党章取得了党内法规“母法”或“宪法”的地位,成了党内法规系统中的核心。

从产生程序来看,党章有着最高的权威性和规范效力。党章的制定和修改有着特别严格的程序规定。一般地,在制定或修改党章时,先有党的最高决策机关或其授权机关负责成立一个专门的党章研究和起草小组。专门小组在进行大量的资料搜集整理和深入调查研究之后,便开始着手起草党章(修正)草案稿。此后,把草案初稿发送到各有关单位、党组织、党章研究专家和领导者个人,征求各方面意见。在广泛的民主讨论基础上,再进行多次的必要修改,从而形成党章草案稿。最后,履行的审定手续是“由党的全国代表大会审议批准”,发布实施也是以中央的名义。而一般的党内法规,要么是具体负责制定、修改的部门,要么是审定通过的部门,要么是发布实施的部门,没有党章的级别和权限高。可见,党章具有最高的党法效力和权威。

从影响来看,党章对党的建设、党的事业,甚至是整个国家和社会的影响都是最大的。如前所述,党章相对于其他党规党法,内容具有全局性、根本性,位置处于党法系统的核心、基础,效力和权威又最高。党章的这种地位,决定了它的影响也是其他党内法规无法比拟的。特别是,随着党的建设和工作越来越规范化、制度化,党章越来越受到重视,党章对党的伟大工程和党的伟大事业的影响就越大。历史是最好的说明。“文革”期间,林彪、“四人帮”集团对党章处心积虑的篡改、蓄意的歪曲,也从反面说明了党章在党内法规中的根本性和极端重要性。改革开放以来,每当党章发布实施后,党号召党员和党组织对它的学习和宣传就没有停止过,最重要的集中学习贯彻党章就有3次。当然,这并不是说党对其他党内法规不重视、不宣传,而是说相对于党章,它们的重要性、影响要减色得多。

综上可见,党章不仅是党的法规,而且是最根本的法规。党章的这种特质,也决定了它在党和国家政治生活中具有特别重要的作用。

二、党章在党和国家政治生活中的特殊作用

党章的地位和作用,相互联系,密不可分。党章的地位决定了党章的作用,党章的作用彰显了党章的地位。从某种意义上说,党章的作用就是党章的地位。正因为如此,本文将两者放在一起讨论,而且,本质上,两者均根源于党章的内容和权威效力。党章特别重要的作用主要有以下五个方面。

(一)对党的领导和执政的规范作用

虽然党的领导和执政是历史和人民的选择,是实现中国社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必由之路,但历史和现实都表明,规范党的领导和