旅游业市场化进程中政府职能定位研究

[摘要] 我国 旅游 产业历经改革开放后的大 发展 ，已经成为第三产业的龙头。现阶段政府及其旅游主管部门应转变职能，协调好与市场的合理分工，进行宏观调控，依法治旅，加强行业管理，充分发挥市场在配置资源方面的基础性作用，保障旅游产业健康、快速地发展。

[关键词] 旅游业市场化政府职能定位四川省

我国旅游业发展初期，像许多发展 中国 家一样，采取了政府主导、超前、推进型的发展模式。可以说，改革开放以来，旅游产业取得令世人瞩目的成绩，此种发展战略功不可没。但在旅游业市场化进程加快和加入WTO后的今天，政府在旅游业发展中究竟应居于什么样的地位，该行使何种职能，政府在旅游业发展中起何种作用成为人们争论的焦点，值得做深层次的探析。

一、旅游产业及其存在的 问题

旅游产业是旅游发展到一定 历史 阶段的产物。 目前 ，无论是学界还是业界，旅游业是否算作为国民 经济 的一个独立部门以及由哪些部门组成还没有明确定论。但在现实经济生活中，旅游业确实是一项实际存在着的产业，它是以旅游者为对象，为其旅游活动创造便利条件并提供所需产品和服务的综合性产业。随着经济市场化和加入WTO，由政府包办的旅游资源开发和经营的局面将逐渐被打破，景区（点）的开发和经营将通过经营权的转让（四川雅安的碧峰峡开发模式就是一个成功的范例）或拍卖进入外商和民营经济经营领域，景区（点）将成为一个产业，即“景点业”。它与旅行社业和住宿业一起构成旅游业的“新的三大支柱”。

旅游是牵连性极大、关联度颇高、全民参与的文化性的经济产业。旅游活动的六大要素“吃、住、行、游、购、娱”对餐饮业、建筑业、 交通 运输业、商业等部门和行业有着巨大的推动力，加之旅游乘数效应，可以极大地刺激和促进整个国民经济的发展，在国民经济中日益彰显其重要性的地位和作用。我国旅游业在政府主导下取得长足发展的同时，也暴露出许多问题，政府在旅游业市场化过程中的某些不符合市场经济的行为，表明政府的职能定位还存在一些不当之处。就四川省而言，在旅游业市场化过程中政府职能定位不合理而导致的主要问题是:旅游产品结构不合理；旅游精品打造不够，旅游产业要素整合不力；旅游投入不足，宣传促销手段单一，力度小；旅游市场秩序混乱，旅游消费者权益遭受严重损害等。这些问题已成为我省在由旅游资源大省向旅游经济强省转变中的巨大障碍。

二、旅游业市场化进程中政府职能的转变

旅游产业的发展，在给旅游目的地带来诸如扩大就业、增加外汇收入、带动相关产业发展、促进地区经济繁荣等正面效应的同时，也给旅游目的地带来 自然 环境和 社会 环境的污染，引起物价上涨等不利 影响 。所以政府在旅游产业发展过程中的主要任务是遏制旅游业发展给经济、社会和文化带来的负面影响，积极利用其正面效应，以服务于社会，促进旅游经济发展。

旅游产业发展所处阶段不同，政府职能的侧重点各异。世界旅游组织第十一届大会曾就国家旅游组织的作用达成一致——国家旅游组织的职能经历了三个发展阶段：在旅游产业发展的初期，肩负开拓者的职能；在旅游产业逐步兴起和蓬勃发展时期，承担规范者的职能；在旅游产业逐步走向成熟时期，肩负协调者的职能。

在旅游业蓬勃发展的现阶段，政府所承担的主要是市场规范者的职能。因此，应充分认识到市场在旅游经济中的作用，利用市场机制在配置旅游产业要素中的基础性作用，转变政府职能，积极利用市场经济 规律 领引旅游产业的发展。

1.在行使职能的范围上，由微观管理为主转向以宏观调控为主

旅游业是一种涉及面极广、关联度极高的综合性产业，需要社会各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游业发展中具有不可替代的作用。但“政府主导”不是“政府主干”、“政府主财”，也不是“政府主宰”，更不是事无巨细，任何事情全由政府来进行管理。因此，必须准确界定“主导”的内涵。所谓“主导”，应体现在制定政策、完善旅游法制、搞好旅游发展规划、确定投资方向、为旅游发展营造良好环境等宏观方面。旅游产业的发展需要政府的推动、领导和协调，但政府不能直接参与 企业 微观的生产经营活动，把企业的生产经营权和投资决策权交给企业。要抓大放小，有所为有所不为，把主要精力集中于宏观调控,作好引导工作，促使旅游产业快速、健康发展。

2.在行使职能的性质上，由管制型政府向服务型政府转变，实现由人治行政到法治行政的变革

在计划经济 时代 ，政府管理企业的“长官意志”色彩浓厚，不是政府服务企业，而是企业服从于政府，以致旅游企业在市场面前，往往茫然不知所措，不但没有抓住良好的发展机遇，反而失去了许多市场机会。面对中国日益成熟的市场经济和加入WTO对旅游业的冲击，政府部门尤其是各级旅游行政主管部门要协调社会各方面力量，创造一个有利于旅游发展的大环境，服务于旅游业。在职能行使的手段上，应由以行政手段为主转向以 法律 手段为主，用法律法规而不是“长官意志”管理规范旅游产业，以避免旅游管理的随意性和旅游发展的不确定性，使旅游产业在法律法规的规制下获得持续、稳定的发展。例如，中央政府先后颁布了《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等行政规章。为了加强执法工作，使旅游法规得以贯彻实施，国家旅游局于1995年7月成立旅游质量监督管理所，为行业执法提供了保障。为防止不当执法和保护游客的权益，依据《行政复议法》，成立了国家旅游局行政复议委员会。依法治旅不仅需要中央出台法律法规，而各级地方政府也要出台与中央法规相配套的地方性法规并严格执行，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”

3.在行使职能的方式上，由传统“管企业”向“管行业”的体制转变

有些人认为“政府主导”就是“政府主宰”。政府这支“看得见的手”完全操纵旅游市场的运行，政府不但管理市场，还直接投资旅游业，景点开发、经营和管理更是由政府来“包办”。而政府直接投资办旅游企业、开发景区（点），往往产生经营管理不善、经济效益低下的通病。政府部门把主要精力集中于企业微观管理上，导致该由政府部门管的旅游业发展的宏观方面却管理缺位或不到位。加上经营机制的落后，旅游企业应有的效率和活力没有得到充分体现和展示。为了有效地发挥政府管理旅游业的职能和构建更有利于市场竞争发展的经济管理体制，要求政府基本上退出微观领域对生产经营性企业的参与和干涉。因此，旅游行政管理部门不应再直接干预企业具体的生产经营活动，从管企业转变到管行业上来。作为旅游产业的主管部门，应在各级人民政府指导下制定本地的旅游业发展规划，完善行业法律法规，使行业发展有法可依、有章可循；加强行业的宣传和促销，搞好旅游行业的标准化建设，抓好旅游资源的调研和保护工作，协调好内部及与其他行业的关系。采取规范、监督、检查、指导、协调和审批等管理手段，确保旅游行业的健康、规范化发展。

三、四川省政府部门旅游管理职能的定位 分析

根据上面的论述, 结合四川旅游产业发展的实际情况，四川省政府旅游管理职能应定位在如下六个方面：

1.法规政策制定和完善

政府在一个自由企业系统里最大的作用就是鼓励商业自由和为整个社会提供基本的规则和条例。目前四川省旅游行业法规主要有《四川省旅游管理条例》、《四川省旅游服务质量管理条例》、《四川省旅游景区景点讲解人员管理办法》、《四川省旅游投诉暂行规定》等。旅游发展的政策主要有《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于进一步加强对旅游产业发展工作领导的通知》和《四川省人民政府关于加快四川旅游产业发展的实施意见》。虽说四川在旅游产业方面的法规和政策制定取得了一定的进展，但面对日益蓬勃发展的旅游业和2010年建成全国旅游经济强省的要求，支撑和保障四川旅游发展的政策和法律法规还不够完善，有些旅游活动领域还存在无法可依、无政策可循的现象。例如较突出的“黑社”、“黑导”等问题长期得不到彻底解决，与法规不完善无不关系。因此，应出台相关管理条例，严格规范旅行社的经营活动和导游人员的行为。在法规建立和健全方面，应形成地方性法规、行政规章和规范性文件等层次分明、 内容 丰富的旅游法律法规体系。由政府牵头，组织旅游、工商、物价、交通、林业、计划、环保等部门， 研究 和制定四川省旅游发展的有关政策，实行政策上适度的倾斜与支持。同时加大执法力度，联合工商、公安、交通、物价等政府职能部门，组成联合执法队伍，进行综合执法，铲除“黑社”、“黑导”，杜绝欺客宰客、质量欺诈等现象，彻底扭转四川旅游市场混乱局面，树立良好的旅游形象，为游客营造清洁、舒适、健康、安全、优美的旅游环境，促进四川旅游的跨越式发展。

2.基础设施建设

3.投资决策导向

政府在投资方面的主导作用主要有三：一是引导投资方向；二是投资基础设施；三是指导开发新的景点。虽然新景点的开发主要是利用市场机制去解决，但政府需要在开辟渠道、总体规划、建设原则这些方面加强投资引导和管理。因此，政府应由投资主体变为投资顾问，指导与帮助国有 企业 和民营企业投资旅游业。在这方面，四川省政府部门可以发挥自己强大的技术优势、信息优势和人才优势，搞好旅游资源调查、评价和开发的可行性报告和旅游市场的调查，为旅游企业尤其民营旅游企业提供投资咨询，帮助其作出正确的投资决策，由管制型政府转为服务型政府，扮演好为旅游企业服务的角色。

4.旅游资源保护

旅游资源是旅游业的生存之本和发展之源。四川旅游资源赋存丰富，禀性高，世界 自然 、文化遗产数量仅次于北京。由于旅游资源的脆弱性和不可再生性，所以旅游资源开发必须坚持严格保护、合理开发、永续利用的原则，确保四川旅游业的可持续发展。旅游企业作为“ 经济 人”，必然要追求自身利益的最大化，甚至在对短期利益的追逐中造成对资源的恶意毁损，保护旅游资源的积极性与自觉性低。在这方面，政府特别是四川省旅游行政管理部门应强化旅游资源保护的职责，严格监督、检查和指导旅游企业尤其是民营企业的旅游资源开发及其经营活动，切实保护弥足珍贵的旅游资源。

5.形象策划和市场推广

资料来源：《 中国 旅游年鉴》，2003年

表22002年西部部分省份接待入境旅游者和外汇收入情况

资料来源：《中国旅游年鉴》，2003年

现在已进入形象至胜的 时代 。旅游目的地形象开始成为其旅游发展的显因素。从旅游需求方式来看，旅游者在选择目的地时，除了考虑时间、距离等旅行成本外，越来越重视旅游目的地形象。因此，旅游目的地要特别能够增强与其他旅游目的地竞争实力和自身吸引力的形象因素，即重视旅游形象的策划(imageproject-ion)、塑造(image-building)与推广(image-promoting)。除了加强国内形象策划和市场推广工作外，更要向海外进行全方位、多层次的宣传促销。四川在这方面还有很长一段路要走。例如，在国内旅游接待人数和收入方面，四川名列西部各省区第一，却在接待入境旅游方面落后其他省区。

从上面两个表中可以看出，四川无论在接待入境旅游人次数还是国际旅游外汇收入方面都比云南、陕西、广西差，这和自然风光旖旎、 历史 文化深厚的旅游资源大省极不匹配，重要原因之一是宣传投资少、推广力度小、手段单

一、宣传效果差。而云南省本着“好酒还要勤吆喝”的意识，借助1999世博会、昆明国际旅游节、中国国际旅游交易会和各种民族节庆及会展活动，树立起自己良好的旅游形象，采取有效的旅游宣传促销方式，吸引了众多的海外内游客。《四川省人民政府关于加快四川旅游产业发展的实施意见》着重强调了四川的国际旅游市场：旅游市场由国内游为主向国内游与入境游并重转变。为了改变这种落后状况，四川要在继续稳定与扩大传统旅游客源的同时，增加投入，开展对西欧、北美、澳大利亚、俄罗斯等新兴客源市场的宣传，争取更多的客源，把资源优势转化为经济优势，促进四川涉外旅游上新台阶。例如，可以在传统主要客源国和新兴市场设立旅游办事机构和旅行社分社，举行大型的旅游宣传促销活动，邀请旅游中间商考察，宣传与展示四川秀丽的自然风光和厚重的历史文化。

6.旅游环境培育

旅游环境是旅游目的地可进入性之一，良好的旅游环境能增加目的地的吸引力。因此，四川省政府应协调和加强旅游和公安、工商、计划、物价、园林、交通等众多部门之间的联系，争取它们对旅游产业的支持与配合，营造一种良好、健康、安全的旅游发展环境，促进四川旅游业的发展，实现四川旅游经济的腾飞。

总之，四川省旅游产业获要得到跨越式发展，政府及其职能部门应在市场化进程中找寻到与市场经济和自身职能相匹配的位置，转变职能，依法治旅，搞好全省旅游发展规划，营造良好的旅游发展环境，使四川由旅游资源大省变为旅游经济强省的目标如期实现。