中国乡村的“保护主义政治”及其后果

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本文探讨中国乡村社会在集权体制下的转型中出现的一种政治社会现象──“保护主义政治”。这里所说的“保护主义”是指在“保护者─被保护者”的利益交换关系网内将公共权力私人化运用，即权力的私利化。它架空了乡村村民自治制度，破坏了乡镇政府的公共功能，具有极其明显的负面政治影响。

一、乡村“保护主义政治”的基本特点

在政治学研究中“保护主义”（clientelism ，也有人称之为“庇护主义”）已经成为一个重要的术语，政治学家解释发展中国家政治现代化时常使用这一概念。它是指地位不平等的个人或团体之间为了利益交换而形成的非正式的权力关系，主要存在于规模较小的集体和原始社会里，在那里，地位较高的人（“保护人”）利用其权势和手中掌握的资源保护并施惠于地位较低的人（“被保护人”），而后者以追随和服从作为回报。[1]保护主义“虽渊源于传统社会，但它也是现代社会中可以观察到的现象，只要个人拥有游离于国家制度或正式组织控制之外的资源分配权，”保护主义“关系就会在一定的范围内形成。

国家整合乡村社会的制度化建设并不意味着乡村社会完全失去自主性，乡村社会从结构上看仍然摇摆于传统与现代之间，社会关系的传统痕迹依旧明显。正如Vivienne Shue 所言，即使是高度的计划经济体制，中央也不可能将乡村所有的经济活动都纳入计划中去，如何发展乡村经济主要取决于地方干部对中央政策的理解，经济上的地方主义是客观存在的。[3]在计划经济体制下，国家制度因能力有限而为乡村政治保留了一定的自主空间，“保护主义”的社会关系网络与现代国家制度并存，各自保留其功能和价值取向。当“保护主义”关系网络趋向于追求个体利益时，国家制度整合社会的功能就被削弱。但那时“保护主义”的政治空间比较小，它在干部与农民之间建立的“保护与被保护”关系是松散的。农村改革后，基层干部获得了很大的政治经济自主权，因此乡村社会里的“保护─被保护”关系变得十分紧密。

“保护主义”的关系结构涉及到四组变量：“干部─农民”、“保护─被保护”、“权力─权利”以及“资源─机会”。干部和农民是“保护主义”关系网络的两大主体，他们分别对应于国家和社会。国家意志在乡村社会的贯彻执行主要通过干部实现，干部是国家制度建设与功能发挥的承载者。在干部与农民之间，“保护主义”体现的是“保护─被保护”的利益关系，这种利益关系之所以能形成主要与“权力─权利”以及“资源─机会”这两组变量有关。干部利用正式制度赋予的地位和影响力，行使支配他人的权力，其具体形式是干部掌握地方资源的分配权，农民由于在乡村社会里基本上处于从属地位，自身权利的维护难以通过正式制度得到实现，所以寻求制度外的保护是一种理性选择。特别地在当地社会资源稀缺的情况下，国家提供的机会无法满足农民的需要，围绕资源的分配在农民中间就出现了竞争关系，于是干部与农民之间不平等的利益交换就会发生。

需要说明的是，“保护主义”并不具有市民社会意义上的功能。干部向农民提供的利益保护仅仅是基于个体之间的互惠，不论是“保护者”还是“被保护者”都不会以民间制度来对抗国家正式制度；相反，他们设法利用国家制度实现利益互换。因此，当利益互换在“保护者”和“被保护者”之间完成之后，他们实际上是国家制度的既得利益者。若乡村社会的变革有利于“保护者”的资源支配地位时，他们会积极地支持变革；若这种支配地位在改革中丧失或部分丧失，很显然，他们将阻碍改革。20世纪90年代以来，乡村干部不但未因市场化而丧失对资源的控制权，反而借可支配资源总量扩大的机会巩固了自己的支配性地位。[4]从这个意义上讲，作为“保护者”的干部虽然可能支持国家在乡村的经济改革政策，但这种支持是以“保护主义”政治的巩固为代价的，“保护─被保护”的关系网络逐渐复杂和牢固，利益关系日益趋于物质化。

在中国乡村社会里，“保护主义”关系网络是个封闭的结构，它建立的是一个涵盖少数人的利益群体。“被保护者”只有具备了“保护者”认同的“身份”，才可能获得“被保护”的地位。“保护主义”的“身份”取决于两点：一是文化身份，二是社会身份。前者主要通过家族来反映，具有先天性，家族的“差序格局”同样适用于“保护主义”关系网络的资格认定。乡村干部在遴选被保护对象时，优先考虑的是同宗同族的人，家族背景因此成为乡村“保护主义”政治关系建立的当然条件。

社会身份不具有先天性，它是保护者寻求“被保护者”的一个新标准。“保护主义政治”通常情况下并非只吸纳同宗同姓的被保护对象，它的逐利性特点决定了允许异姓他族背景的人进入“保护主义”关系网络。市场化过程中乡村出现了一些发家致富的能人，他们通过与干部的交往，建立了权力与资本的互换关系，他们经济上的优势由于权力的保护进一步扩大，这些人成为乡村社会“保护主义政治”的受惠者。尽管他们与“保护者”可能不具备同一宗族的身份符号，但他们凭借建立在经济基础上的社会影响力同样能获得较多的接近政治权力的机会。社会身份之所以能突破家族关系的限制进入“保护主义”关系网络，除了“保护者”的逐利动机外，乡村社会的日益商品化也是一个重要原因。商品化不仅对“被保护者”有利，对“保护者”同样有利，随着进入“保护主义”关系网限制因素的减少，“保护者”和“被保护者”都有机会建立更多的互惠关系。

无论是文化身份还是社会身份，“保护主义”政治的封闭性结构都表明，这种关系网络是一种排他性社会交往结构，能形成“保护─被保护”关系的群体在乡村社会中只是少数。况且，即便进入了这个关系网络，并不意味着每个“被保护者”都能平等地实现利益满足。

“保护主义”是一种逐利型的个人政治，其目的是追求私利而不是公共利益，因此它不具有公共性。有人误把这里所讨论的“保护主义”理解为“地方保护主义”，其实两者间有很大的差异，最根本的区别就是地方保护主义具有部分公共性的成份，而“保护主义”则纯属“私人”活动。掌握资源分配权的干部利用政治特权选择性地满足“被保护者”的利益要求，同时“被保护者”以利益作为回报，确立这种“保护─被保护”的关系。在逐利过程中，“保护者”主要追求物质利益和政治利益，物质利益最为常见，也是最基本的逐利动机，而政治利益则是一种新出现的动机。90年代，中国乡村普遍推行村民委员会的直接选举，农民的选票一定程度上成为制约干部行为的手段，于是在干部与农民之间出现了新形式的“保护主义”，干部与农民在某些具体利益问题上达成默契，双方相互出让利益换取“保护”与“被保护”，而中介则是选票。可以肯定地说，村民委员会的选举不是阻碍了而是促进了“保护主义”在乡村的发展[5].这也是村民委员" 会选举制度为何不能很好地整合乡村社会的重要原因之一。

二、为什么农村改革后乡村“保护主义政治”进一步蔓延？

农村改革以来，“保护主义政治”愈演愈烈，主要有以下几方面原因。

首先，经济市场化条件下“保护主义政治”的经济基础扩大了。在计划经济时代，乡村干部的权力主要是征粮、征兵、安排农业生产、管理集体生产资料、决定生产队的收益分配等。尽管干部拥有分配农产品和机会的特权，但干部可能为农民个人提供的保护毕竟有限，所以那时的“保护主义”关系松散且不稳定。而且由于政府对农民基本生存之外的剩余农产品严密控制，并限制个人间的自由交换，所以能被用于维持“保护与被保护”关系的资源总量相当有限。

Oi谈过“保护主义政治”存在的普遍条件，即商品稀缺、中央集权的分配制度以及不平等的接近稀缺商品和机会的分配权利；同时她也注意到，在市场经济条件下，干部的优势更加明显。[6]对此学术界曾有两种截然不同的观点。一种观点认为，市场的形成分割了干部在计划经济下所掌握的资源，削弱了“保护主义政治”的基础，资源分配更多地通过市场而不是干部来完成。另一些学者则持相反的观点，他们通过实证研究发现，在市场条件下干部的优势并未丧失，他们的收入随着改革的深入不断地增加。[7]

农村改革之后，地方政府和基层干部在中央放权的过程中获得了大量支配资源的机会，同时，经济市场化又开创了许多新的机会，这样乡村干部手中所掌握的可支配资源总量比计划经济时代要大得多。随着农村工作的重点转移到经济发展方面，干部对当地事务的控制范围也越来越大。他们的资源支配权主要体现在土地转让、提供就业机会和征收税费等方面。在经济发达地区，农业用地的转让开发可以带来巨大的收益，所以是乡村干部上下其手的主要活动领域。在经济欠发达地区，乡村干部往往通过控制集体企业、安排就业机会来建立“保护主义”关系。另外，干部对耕地、果园、林场、鱼塘的承包也握有一定的决定权，这些资源都是形成“保护主义政治”的基础。所以，市场经济的发展确实为乡村干部与农民之间建立“保护─被保护”关系创造了更多的机会和条件，“保护主义”关系网络较之计划经济时代变得更加牢固和稳定。

其次，村落里宗亲关系的复兴增加了“保护主义关系”的复杂性。“保护主义政治”的存在与宗族这个社会文化土壤是分不开的。1949年以后虽然宗族组织在革命和政治运动的压力下退隐了，但作为文化形态的宗法关系始终存在。人民公社时期，许多生产队基本上是同宗同姓的宗族成员，基层干部也同时代表着宗族群体。在这样的地方，所谓的大队党支部会议或生产队干部会议往往就是宗族会议。[8]80年代以来，乡村宗族制度摆脱了政治的束缚，获得了再生的社会空间，过去宗族组织发达的地区纷纷续写族谱、重建宗祠，试图恢复曾被“革命”了的宗族观念与宗族形态。

在长期相对封闭的乡村社会里，很多村民数代人未离开过祖居之地，人们的社会交往经常是以宗亲关系为中心的，交往范围与对象按房支的远近向外扩散出去，形成一个同心圆人际关系网络。如果村庄是同宗同姓的共同体，与掌握资源或机会的干部宗亲关系较远的村民，就可能希望通过“保护主义”关系来增加自己的利益。在多姓村庄里，家族力量对乡村政治关系的渗透和影响就更明显了，各家族势力的对比格局往往决定着村党支部与村委会里各方权力地位的高低，或各家族代理人在党政组织中的权力大小。[9]由于干部们都首先认同本宗族的人，而“保护─被保护”关系却可能跨族形成，结果“保护─被保护”关系也因此可能是多重交叉的，容易形成宗族间的摩擦甚至冲突。

再次，乡、村干部之间的互惠关系纵容了保护主义政治的发展。乡、村的制度架构是由乡党委和乡政府分别对村党支部和村委会实施控制。相当多的实证研究表明，现实中这种控制的有效性常常依托于乡干部与村干部之间的私人关系，乡干部往往利用与村干部的“私人感情”来保证乡政府政策的贯彻与实施，结果乡干部与村干部之间的关系普遍发展成一种私人关系。维持这样的私人关系就需要双方经常性地利用公共资源作利益交换，最终结果是私人关系普遍演变为利益关系，这种互惠关系促进了“保护主义政治”的蔓延。

乡干部与村干部之间的互惠关系经常建立在两种利益基础之上，其一是经济利益，另一种是政治利益，两者之间又互为前提。由于乡─村制度的上下级关系，村干部的政治前途往往取决于乡干部的认同程度，因此乡干部拥有相当大的控制村干部的权力，而村干部则对乡干部有政治上的依附。正因为如此，许多乡干部发展与村干部的私人关系网络、为村干部提供支持和保护时，会要求村干部提供一定的利益回报，而村干部也乐于用馈赠来维系自己的社会资本。于是，在乡─村干部的互惠关系中，乡干部以政治支持换取经济利益，村干部则以经济利益换取政治保护。20世纪90年代以来，这种互惠关系在乡村社会相当普遍，一些村干部利用自己的权力将土地甚至房产赠予乡干部，以换取乡干部的庇护，特别是依靠与乡干部的“保护主义”关系卫护自己的腐败行为。[10]

三、“保护主义”的政治后果

“保护主义政治”属于盛行于传统社会的制度结构，当代中国乡村社会“保护主义政治”的扩张在某种程度上替代了现代型制度的功能，阻碍了后者的良性发展。由于“保护主义”是一种私利性关系网络，当“保护主义”政治关系替代现代型制度时，它削弱了现代型制度在乡村社会的主导地位，让善于利用“保护主义政治”的乡村“能人”替代村民自治制度的制度性权威，令后者虚化。

1949年以后，国家通过操纵一系列政治运动和发展基层政治组织，逐步取消了传统的社会权威的生存空间，从而建立了由国家全盘控制乡村经济社会活动的制度架构。改革开放之后，国家权力不再全面控制乡村的社会经济活动，乡村社会就自然地出现了去政治化（depoliticized）过程，民间的社会关系网络、社会阶层重构、民俗文化重建等相继活跃起来。在这样的基础上，本来村民自治制度的推行有助于建立民主选举产生的制度化权威，实行村民的自我管理。然而，“保护主义政治”的蔓延削弱了这种制度化建设的进程。

“保护主义政治”造成了合法的制度化权威的边缘化，“保护者”以国家权力行使者的名义向“被保护者”提供排他性服务，从中获取经济政治回报，进而扩大“保护者”为了私人目的支配他人的能力。这种公共资源的支配占有方式破坏了国家权威的公共性和公正性特征，只向少数“被保护者”提供非公共性服务，激励了“保护者”的逐利动机和营私行为。随着以利益为中心的“保护主义”关系网络逐渐弥散于广大的乡村社会，村民自治制度被逐步边缘化，乡政府的公共功能被严重削弱，公共权力在国家权威的名义下沦为少数人追求私人利益的工具，构成了社会冲突的温床。在最近广东乡村发生的几次恶性官民冲突事件中，肇事原因之一就是乡村“保护主义政治”为加剧冲突和制造矛盾提供了动力。乡村“保护主义政治”的蔓延是乡村政治经济正常发展的障碍，应当引起更多的关注。

「注释」

[3]Vivienne Shue ，The Reach of the State ，Stanford University Press，1988，p.61.

[4]白威廉、麦谊生对此有实证研究，参见笔者的“政治与市场：双重转型”，载边燕杰主编的《市场转" 型与社会分层──美国社会学者分析中国》，三联书店，2002年版，第556页。

[5]出处同上。

[6]参见Jean C.Oi，State and Peasant in Contemporary China，University ofCalifornia Press，1989.

[9]郭正林，“家族、党支部与村委会互动的政治分析”，载肖唐镖主编的《当代中国农村宗族与乡村治理》，西北大学出版社，2002年版，第216页。