广西终身教育体制机制建设探析

广西终身教育体制机制建设探析

一、终身教育体系与终身教育体制机制

（一）终身教育体系

终身教育体系指教育系统和社会机构为社会成员提供一生参与有组织学习机会的教育制度安排和网络，是一个国家或地区按照终身教育思想，根据社会发展和教育发展规律，为达到一定教育目标所构建的各级种类教育、各种教育形态的有机综合教育系统。比如《中华人民共和国教育法》明确提出“建立和完善终身教育体系”，实质就是“建立适应时代发展要求的、贯穿人的一生的、教育内部沟通的、面向社会开放的、面向未来发展的崭新的制度和体系”。终身教育体系的建立，是教育自身发展的必然选择，它包括两方面的内容：其一是通过社会组织，建立各种教育机构，提供各种教育的场所和机会，建立和架构一个学习者能够终身受到教育的体系，最大限度地创造学习条件，使人们在不同阶段和不同层次的各种学习需求的实现得到保障。其二是促进个人的终身教育，使每一个社会成员在一生中能持续地学习，以满足其在一生中各个时期各个阶段的各种学习需求。

终身教育体系具有如下特点：一是教育体系的开放性，即尽可能有效地向社会开放；二是教育体系结构的有机联系和协调一致，即要建立各种类型、各种形式和各个层次教育的有机联系和终身教育的教育网络，最终实现各级各类教育之间的沟通和衔接；三是教育体系内部不同教育形式和教育类型之间具有包容性，人文教育与科学教育、普通教育与职业教育相互渗透、相互融合。统整性、持续性、开放性的终身教育体系的最高目标是如《终身教育：面向21世纪的教育哲学》所说的“达到人人是学习之人，处处是学习之所，时时是学习之机，事事是学习内容的境界”。

终身教育体系是一个复杂的系统。它涉及正规教育与非正规教育，学校教育与非学校教育，学历教育与非学历教育，涉及家庭教育、社区教育、学校教育、社会教育及基层组织内部等各种教育类型和学习场所。因此，终身教育包括一切教育性质、教育类别、教育形式、教育方式和教育内容中的所有组成部分和环节；终身教育不是各种教育的简单叠加，而要打破各类教育间的隔离状态，协调好相互间的关系，使之密切配合，互相促进和发展，以实现教育促进人的全面发展和提高人的全面素质的根本目的。总之，要把整个教育系统纳入终身教育体系之中，同时又要把终身教育贯穿在整个教育思想系统之中。

（二）终身教育体制机制

体制是国家机关、企事业单位在机 构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，如政治体制、经济体制等。

从广义上讲，体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。制度，通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关）所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。

体制，是制度形之于外的具体表现和实施形式，例如领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。一种制度可以通过不同的体制表现出来，如社会主义经济制度下存在多样化的经济体制。机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性，如竞争机制、市场机制、激励机制等。

二、建构体制机制是完善终身教育体系的制度保障

（一）从法理的视角上看

国家宪法不仅明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，而且强调了公民的基本权利和义务。接受教育是我国公民的基本权利之一，包括老年人在内的所有公民都有接受教育、享受教育的基本权利。因此，我国宪法是建构终身教育的体制机制的法律总依据，是我国公民接受教育、享受教育的根本性制度保障。

（二）从体制机制的内涵上看

体制是社会活动的组织体系和结构形式。体制具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。体制作为一种价值取向，一旦形成就确定了发展的模式、路径。体制是完善终身教育体系的推手。机制主要指社会有机体各组成部分之间的相互联系、相互作用的方式。机制具有自组织性的特点。机制是完善终身教育体系的运作方式。

（三）从体制机制的功能与作用上看

体制一旦建立，对制度的实施和完善起着重要的作用，表现为：一是将制度的原则规定具体化，使之更符合实际、更易于实施；二是促进制度的巩固、发展和完善。机制隶属于并内涵于制度和体制，无论制度还是体制都必须通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用。机制在社会发展中具有十分重要的作用，有时甚至关系到事业的成败。正因为如此，完善终身教育体系的法律和宏观政策一旦确立，须立即建构终身教育体系的体制机制，确保终身教育体系的有效运行、发展和完善。

（四）从成功实践经验的视角看

借鉴发达国家的成功经验我们不难发现：各国推行终身教育改革的核心目标之一就是构建终身教育体系及其与该体系匹配的机制。

三、广西终身教育体制机制建设探析

（一）从实际出发，明确广西终身教育体制机制建设目标

首先，在借鉴世界终身教育经验的同时，要从广西壮族自治区区情和不同地区的特点出发。未来的十几年，是广西全面建设小康社会和实现社会主义现代化的关键时期。这既是广西迅速崛起的重要战略机遇期，又是经济社会持续快速发展和产业结构、技术结构、城乡结构发生巨大变化的时期。经济和社会的发展对提高全体社会成员的综合素质和发展创新能力的需求是广西终身教育发展巨大的推动力。同时，我们也必须看到广西仍然是学习人口较多的贫困地区，教育供给和需求的矛盾将是教育发展和建设终身教育体系的基本矛盾。改革开放以来，广西虽然以9.36%的年平均增长率保持了26年的长期高速经济增长，但总体上说广西的经济基础还比较薄弱。随着科学技术的高速发展，广西产业技术结构虽然总体呈现出提高的态势，但大多数地区的工业尚处于机械化为主的阶段，自动化和高科技企业还为数不多，而且发展很不平衡，不同地区和企业之间技术水平跨度很大，广大社会成员对学习的需求在层次、类型方面的差异也很大。研究解决教育供给和需求的矛盾，建设终身教育体系，要注意研究广西壮族自治区区情和人才需求在结构上的特点，并从不同发展水平地区的实际出发，采取逐步推进和分区规划、分类指导的原则，这是广西终身教育体系机制建设的重要特征。

其次，从未来经济社会发展与社会现有人才结构学历水平的实际出发，广西终身教育体系在层次和类型结构上将有新的发展，并呈现更加多样化的格局。在建设终身教育体系的过程中，要处理好普通教育和职业教育的关系。从广西的实际出发，不论是经济欠发达地区还是经济发展较快的地区，许多类型的人才特别是高素质劳动者供给的主体仍然来自高、中阶段的职业教育，中等职业学校仍在相当长时期处于广西教育体系中重要位置，并且要进一步加强职业学校和普通学校的相互沟通、融合和联系。同时，还要注意正确处理普及和提高的关系。大力普及教育和促进高等教育多样化发展，在战略上还要适应科学技术高速发展和创新型广西建设的需要，加强高水平大学和重点学科的建设，提高广西自主创新的能力。惟其如此，才能达到深化终身教育管理体制改革，形成统筹管理、分级负责、权责一致、规范有序、充满活力的终身教育管理体制机制的最终目的。

（二）建立完善与终身教育体系和学习型社会相适应的公共管理机构

首先，转变政府职能，充分发挥政府在建立学习型社会中的作用，提高政府公共管理和服务的效率和水平。政府具有极其重要的作用，应是“建立学习型社会的构想者和引导者，为人民提供各种公共服务的服务者，发展和完善各种教育服务有关规则的制定者和监督者”。在具有公共服务性质的教育培训领域，特别是义务教育和弱势群体的教育培训等方面，政府应当承担起主要责任。在切实保障经费不断增长的同时，政府还应该不断改进管理机制，提高经费的使用效率。例如根据各地区经济发展不平衡的实际，建立适应广西壮族自治区区情的义务教育经费保障体制；加大中央和省级政府财政对农村和贫困地区中小学教师工资和学校基础设施建设的分担比例等。政府要进一步转变职能，深化教育管理体制改革，特别是由对各类学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。要重视和加强决策研究和咨询工作，建立由教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构，形成民主的、科学的决策程序。

为满足终身教育社会中广大社会成员不断增长的教育和学习的需求，还要注意区分教育培训物品的公共性与非公共性，充分调动全社会的积极性和发挥市场的作用。在具有非公共服务性质的教育培训领域，政府要调动全社会和各类教育机构的积极性，并通过法律、政策、规章、金融等各种手段进行监督、规范和管理，保护学习者的权益。

其次，要建立政府和社会各部门之间的统筹协调机制。由于终身教育涉及各个部门、各个领域的所有社会成员，迫切需要加强政府对有关职能部门的统筹协调能力，改变和克服资源分散、重复建设等浪费和低效现象，建立跨部门的和有效的终身教育统筹协调机制。这些机构或机制的主要职能包括：共同确定终身教育的发展目标，研究所面临的问题，提出和协调必要的政策措施，评价政策进展状况以及筹措可利用的资源。另外，加强政府各个部门之间、政府与其他社会部门之间的横向协调，以及中央政府与地方政府和社区之间的纵向协调，是广西构建终身教育体制的重要经验。

（三）建立满足全民终身教育需要的教育培训投入和学习资助体制

构建全民终身教育社会需要巨大的、持久的资源投入，需要依靠政府、企业、社会、个人合理分担终身教育的成本。只有这样，终身教育体系和学习型社会才能可持续发展。

政府的公共投入是确保终身教育机会均等、促进终身教育与培训公平的重要保障。要在完善社会主义市场经济体制、构建政府公共财政体系的过程中，加快调整国民收入分配格局，切实落实科教强桂和教育优先发展的战略地位，尽快实现财政性教育经费

占GDP4%的目标，争取到2020年将其提高到5%以上的水平。

继续优化财政性教育经费在各级各类教育中的分配结构，加大对基础教育和职业教育的投入力度。鉴于义务教育在终身教育体系中的基础地位，国务院已提出一系列重要的政策措施，要认真抓紧落实，尽快将《教育投入条例》列入广西的立法计划。《教育投入条例》应明确规定财政性教育经费占GDP的比例，规定各级政府对教育投入应承担的责任；规定各级各类学校拨款的基本原则和依据（如生均成本的计算范围、方法和拨款公式、程序等）；规定教育收费的决策和责任主体，确定收费标准的依据和程序（如听证会）等。

在拨款方式上，建议尽快制定各级各类学校的生均成本、拨款标准和程序，增加拨款的透明度和科学性；从兼顾公平和效率的原则出发，建立多种拨款方式相结合的综合拨款模式，包括一般事业费拨款（人员经费、教师工资、基建拨款、公用经费拨款）、专项拨款（扶弱性的倾斜拨款和竞争性的倾斜拨款）等。

建立社会投资教育的激励机制，提高社会各个部门、组织和企业对教育培训的投入水平。目前广西的社会教育经费中，民间投资占的比重较大，但其中大部分是学习者个人缴纳的学费，而社会和企业的投入较少。部分企业教育培训投入的积极性不高，除了劳动用工制度、劳动力市场供求因素以及企业对教育培训的意义认识不足之外，还有两个重要的原因：一是对企业的教育培训投入缺乏有约束力的、明确的法律依据；二是缺乏有效的激励机制。因此，建议在通过立法明确企业对教育培训投入责任的同时，完善税收优惠等，鼓励企业增加教育培训投入的激励机制。

（四）加快法制化进程，研究制定《广西终身教育促进条例》

20世纪90年代中后期，广西曾就终身教育的立法问题进行过探讨，但由于种种原因，终身教育立法工作未能取得实质性进展。随着构建全民终身教育体系和学习型社会的目标的提出，终身教育立法工作应加快进程。《广西终身教育促进条例》立法工作的内容应该包括：

1.在终身教育立法的过程中，既要注意研究和借鉴区外有益的经验，又要符合广西的具体区情。

2.对“终身教育”概念的内涵和外延做出明确的法律界定。

3.明确政府在终身教育体系和建设学习型社会中的责任和义务。

4.规定各级各类学校和教育机构在终身教育中的目标和任务。

5.规定社会各种利益相关者（教育提供者、学习者、企业、社会中介机构等）的权利、责任和义务，特别是在合理分担教育培训成本方面的责任等。

6.关于带薪教育（学习）休假制度的规定。

7.关于终身教育办学模式多样化的规定。

8.关于终身教育的质量保障、成果的鉴定、认证和评估机制的规定。

9.关于终身教育体系的管理体制（权利与义务相称、管制与自治结合、公平与效率兼顾）。

10.关于整合全社会各种教育资源和开放公共教育、文化、体育设施的规定。

11.关于对终身教育中的弱势群体（贫困和支付学习费用困难者、低学历者、残疾人、少数民族等）进行扶助的具体措施等。

12.对学习型社会建设中可能出现的各种问题做出预测和考虑采取的措施。

（五）建立终身教育的质量保障和认证机制及评估鉴定体系

学习质量保障机制、学习成果的评价和鉴定体系具有重要的导向作用，它不仅对激励学习者的学习积极性有意义，还有助于学习者在不同类型和层次的学习之间进行便捷和有效的衔接，对于构建不同学习路径之间的“立交桥”以及促使教育培训机构提高质量都具有十分重要的意义。

建立适应终身教育的新型评价体系的基本原则是：承认和科学评价各种学习的价值，使学历资格与职业资格并重，正规学习与非正规学习并重。在一些终身教育比较发达的地区，不仅非正规学习的成果要得到承认，而且连相关领域的工作经历也可以转化为一定的学分。韩国的“学分银行”在这方面颇具启发意义。建议从终身教育的观点出发，进一步构建和完善广西资格认证体系，使现有学历资格（教育部管理）、专业技术资格（人事部管理）和技能资格（劳动部管理）等三大资格认证体系能够相互沟通和衔接。