基层政府维稳的法治考察与制度构架

【摘要】随着改革开放的发展，以征地拆迁为导火索的维稳事件越来越多，本课题立足于某市征地拆迁面积最多的几个区，通过走访调研相关政府部门、被拆迁群众以及普通公众，去了解基层政府在征地拆迁这一事件上的维稳手段以及考察其是否符合法治的精神，然后提出我们的制度构架。

【关键词】维稳；拆迁；法治考察；制度构架

一、引言

“充满活力、和谐有序”的社会环境是我们每个人都期望的，但是随着改革开放进入攻坚期，社会矛盾日益凸显，群体性事件频发。自从党中央把维护社会稳定作为深化改革开放和构建和谐社会的必然要求之后，维稳就成了当下社会最为主流的政治话语与政治实践。而基层政府作为最贴近群众的国家机关，维稳早已成为其工作重点，成为基层治理的指挥棒。可以说基层政府是维稳的基础阵地，基层政府维稳（以下简称基层维稳）的质量直接关系整个社会稳定的质量，基层维稳已经成为当前维稳体制中最为重要的组成部分之一。但是从诸多见诸于报端的新闻报道来看，虽然基层政府在维稳工作上投入了大量了人力物力，但是取得的效果却并不明显，反而陷入了“越维稳越不稳”的怪圈，显然目前基层维稳困难重重，形式严峻，还存在诸多问题需要解决。

那么基层维稳的现状到底如何？在法治建设的背景下，基层维稳从政治话语到法治话语，从政治实践到法治实践的转变又进行得如何，是否符合法治的要求？如果存在问题，又将如何运用法治思维和法治制度安排来破解维稳难题？围绕着这些问题，我们调研小组展开了调研。

二、基层维稳的法治考察与反思

经过我们对某市江北、江东、镇海三区的部分普通公民、被拆迁群众以及政府工作人员的调研。围绕着我们困惑着我们的几个问题，我们调研的内容也紧紧围绕着拆迁过程中的社会稳定状态以及维稳手段而展开，主要涉及拆迁的方式、政策的公开程度以及被群众了解程度、拆迁的进行状况、导致拆迁受阻从而影响社会稳定的原因、引起矛盾的解决方式、拆迁问题对社会稳定的影响程度等一些方面。我们得出了一些结论。

（一）某市拆迁中的维稳工作做得还是比较文明合法的，至少没有出现“越维稳越不稳”这样的现象。首先值得称道的是“重大事项社会稳定风险评估机制”，它用一种相对科学的手段对即将进行的工程进行稳定风险的评估，通过这种评估来预测可能出现的社会不稳定因素。同时采取一定的措施降低风险等级，使得这种不稳定因素无法成形，做到了维稳的提前化，大大降低了不稳定因素破坏社会稳定的风险。

（二）正如拆迁办以及街道的工作人员所讲的那样，在江浙经济较发达地区政府的服务意识和公开意识还是比较强的，因此维稳工作还是能够依法进行。现在政府拆迁完全是按照法律进行，从国家层面的《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，再到省、市里面相关的文件，具体到每个项目上还会有实施细则出台。每个拆迁项目都会提前几个月通知到每户人家，而且之后还会有业主大会对具体拆迁补偿条款进行讨论，只有三分之四以上业主通过才有效。在签订拆迁合同时社区主要负责陪同、通知、作见证人。之后也会张贴公示，哪些人已经搬迁，安置在哪里，使得拆迁的整个过程公开透明化。这样可以使得绝大部分人在拆迁时不会产生逆反抵触情绪，能够使得政府顺利地拆迁，这样也就保证了社会的安定和谐，可以说是一种提前的、有效的、把不安定因素灭杀在摇篮里的有效维稳措施。

在出现情况（比如“钉子户”）之后，拆迁办工作人员能够耐心地上门沟通，同时也会适当提高补偿标准。如果仍然无法说服对方，那么就申请某市中级人民法院强制执行，把决定权交由人民法院，执行权由法院或者人民政府共享。这在一定程度杜绝了行政强拆的情形出现，通过法院的裁决也能够在一定程度上保障被拆迁人的权利。但是从法治角度而言，《物权法》第四十二条对房屋征收做了四方面的规定：①征收的理由，即为了公共利益②合理补偿③社会保障④程序合法，而2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》又对公共利益进行了清晰的界定。如果说政府征收本身就是不符合法律的，但是大部分人的房屋已经被征收，并住进了安置房，但仍有部分“钉子户”不愿搬迁，这时候提交到法院，法院又该怎么判？

（三）虽然说某市的维稳正在逐渐由政治化向法治化转变，但是离法治化的要求仍然有一定的距离。一是体现在城乡之间的信息透明度的差异，信息的透明度很大程度上体现在人民群众对信息的了解和掌握，从我们在农村的调研情况来看，无论是对政策规划的了解还是对表达意见渠道的了解都几乎处在一个空白的程度。而城市里的人民群众则由更多的机会和渠道去了解，而这种城乡之间的差异也导致了人与人间极大不平等的产生，这就是距离法治化的差距，而正是这种差距导致农村产生不稳定因素的风险也就高于城市。二是没有拓宽公民参与渠道，农村被调查者的访谈记录就是最好的证明之一，另外从政府工作人员的问卷以及公民问卷中也有一定的体现。只有在社会维稳中引入公民参与机制，才能拓宽公民的利益诉求渠道，而利益诉求渠道畅通，利益分配合理，社会矛盾缓和，社会稳定；反之，利益诉求渠道不畅，利益分配不均，社会矛盾积淀，社会失序。同时让公民以平等的身份参与到涉及其切身利益的公共政策制定和执行中去，政府、公民和其他相关利益主体通过民主协商达成利益平衡，如此才能化解社会矛盾，缓和社会紧张关系，维护社会的稳定。

（四）虽然从对政府工作人员的访谈似乎可以了解到某市（至少在江东区与江北区）拆迁情况还是另百姓满意的，并没有什么不稳定因素的出现，但是结合他们描述的一些细节以及公民问卷的结果，还是存在数量的“不服从者”的，虽然这部分人暂时并未对社会稳定造成严重的后果，一旦处理不好，势必会应该社会安定和谐。

由此可见维稳难题依旧是存在的，而且根深蒂固，因为它存在于政府和人民群众之间的隔阂。固然也存在江东区某街道在拆迁时特地从盲人学校请来盲人老师帮助他们与盲人户主间的沟通，使得盲人户主能顺利拆迁，拿到补偿款这样的例子，但是因为所代表利益的不同，当然指的是各自为获得更多的经济利益，而且这样的利益往往是巨大的，所以这样的隔阂很难消除，拆迁也就成为了最容易引起维稳事件的原因之一了。 三、维稳的制度构架

（一）制度构建的基本面向和理论基础――正当法律程序的八个要素

正义是我们法律人的追求，所以它也是我们基层政府维稳制度构建中的核心要素，而正义的实现主要是通过一定的制度和程序来达到。在现代社会实践中好的程序和好的制度至少要遵循这八个要素的基本面来设计和实施，以保障程序正义的理念能够贯彻程序和制度的全部方面。

程序分化。程序的分化具体来说就是把程序所设定的权利分开行使，在程序中将各个利益方都赋予一定的程序内权利，尤其是决定权，程序内事项被决定一定是经过讨论而非一家拍板，这是程序的基本要义。

程序公开。程序公开的重要性不言自明，这里我们需要讨论的是公开的方式。在针对某市三个区的调研中我们发现，一些基层政府对征地拆迁信息的公开并非他们所认为的那样及时有效，而且一些需要商讨的信息是“公开等于决定”，这就违反了之前的第一条程序分化的基本要义。

对立面的设置。基层政府维稳工作为什么一定要设置对立面，就是本着任何问题的处理和决定的作出都要获得利益相关方的充足协商探讨这一程序原理。对抗式的讨论能让双方把诉求和疑问摆到台面上来，说通说透自然相互之间有了信任，维稳工作也就顺利开展。若是一方出面包圆，把他方排斥在外，这样的结果很难得到合作开展。

信息充分和对等。这一条是程序公开的深化，简单来说，任何双方要想平等的协商，信息的平等是第一位的，如果基层政府在维稳工作中不能提供给公民足够的信息供其分析，无论如何商谈，双方都是心存芥蒂。而且信息不公开，基层政府维稳的舆论阵地直接丢给了谣传“占领”，这会使得基层政府在后期的工作中十分被动，需要花费大量的时间和精力来说服已经被谣言影响了一次的公民，就像征地拆迁过程中关于补偿款的问题，如果一开始基层政府对于补偿款的数目、发放方式等重要信息含糊其辞，公众基本就很难信任其提出来的办法。

平等参与。有了对立面和信息的充分交流，在具体的协商中需要双方实现平等协商，这个问题重点应当放在对公民自身利益诉求的尊重上。长期以来，我国很多基层政府的执政理念还是“父母官”思维，认为自己什么都要管，什么都能管，是“上对下”的和公民交流，俯视公民的利益诉求，其余不论，这种心态起码是对公民的不尊重。基层政府在维稳工作中一定要保证公民对于维稳工作的平等参与和协商，保证其利益诉求得到尊重，这样这个协商才能顺利进行下去。

理性对话和交涉。这个要素其实更多的是对于公民的要求，以拆迁为力，当下由于拆迁一夜暴富的情况屡见报端，并不排除有为数不少的人认为拆迁是快速致富之路，是以在协商中呼乱叫价、漫天叫价的情况并不少见。针对这种情况，基层政府在保证信息充分的基础上还要做好解释工作，摆事实讲道理，相信大多数的公民都会相信。

程序中立。这一点是对应之前所说的程序中立的基本原则，是以程序的中立性是程序的基本原则，也是正当程序的基本要素，十分重要。

及时和终结性。这一点突出效率的价值要求，由于重大事件都是具有相当的时效性的，如征地拆迁是为了加快城市发展，合理规划利用土地；兴建大型工程是为了创造就业，发展经济。程序越冗杂越繁琐就立其初衷越远，所以基层政府的维稳工作要做到效率和效果相统一，这一点不止需要一个健全的制度，还需要基层政府公务员有着娴熟的政务技巧。

（二）具体的制度构建

首先，基层政府维稳工作的开展，遵循的基本逻辑是依法治国，依法治国就是把国家的所有方面纳入宪法和法律的轨道上来，从维稳工作的角度看，就是要求基层政府在维稳工作中和公民正确形成行政法律关系，公民能够最终选择法律来作为自己同不正当的行为做抗争的主要手段，很大程度上避免了应为利益诉求迟迟得到不到回应铤而走险的情况。如何在维稳工作中和公民正确形成法律关系，在我们对某市三个区的调研中我们发现，就拆迁问题来看，征地拆迁补偿首先是基层政府的具体行政行为，基层政府在征地拆迁补偿工作中将相应的程序解释得越到位、说明得越清楚，留下的影响社会稳定的问题就越少，而一般的公民问卷也体现出公民对于相应信息的渴求，这充分体现了程序公开和信息平等的重要性，这两点也作为整个制度的基石所在。

其次，为了保证高质量和高效率，我们的基层政府维稳工作人员必须得到相应的从业培训，至少应当学会谈判的相应知识，能够在开展维稳工作时积极获取多方信息供基层政府决策参考，同时要保证国家公务人员在公民面前的良好形象，征地拆迁工作、城管执法工作就是典型的反面案例。

综上，基层政府维稳工作的基本理念是依法治国、依法行政，在建立完善的信息公开制度的基础上，建立相应配套的重大事项立项维稳风险评估制度、回避制度和听证制度，重大事项立项维稳风险评估结果应当向全社会公开，接受舆论监督，回避制度需要严格实施，听证制度应当改革，使利害关系人又有否定权或异议权，使基层政府才参考听证会结果时能从两个方面出发思考。培训专业的维稳工作人员，时刻注意行政执法的素质和形象，是缓和干群关系，良好实现维稳工作的起点。最后我们必须强调的是，社会维稳工作并不是政府一家的事，基层政府维稳之所以显得力不从心就是没有合理的纳入社会组织和普通公民参与到维稳工作中，是以积极发挥社会组织和普通公民在维稳工作中的监督作用和协调能力是我们应当更积极研究的，也是制度改革和创新的方向所在。