地方政府性债务问题研究

摘 要 我国的地方政府性债务是经过多年形成的，在基础设施建设、促进社会经济发展、改善民生等方面发挥了重要的作用。然而，由于疏于对债务总量的管理和债务风险的预警，地方政府性债务目前呈现出规模巨大、风险隐蔽、管理失控的状态，为地方财政、经济形势和政府信用等都带来了潜在的威胁。因此，探究地方政府性债务防控方法有助于加强和改善地方政府性债务管理。

关键词 地方政府 债务 防控 风险

政府性债务问题是全世界各国共同面临的挑战，越来越多的政府承受着地方政府性债务风险带来的危害。自2008年的金融危机开始，政府债务问题迅速蔓延，严重影响了各国的经济发展和社会稳定，同时也给中国地方性债务风险的防控工作敲响了警钟。中央政府为应对金融危机在2008年提出了4万亿的救市计划，各地方政府通过大量举债配合中央政府的计划，各大银行也纷纷放出巨额贷款。然而，由于疏于对债务总量的管理和债务风险的预警，地方政府性债务目前凸显出一些问题，给地方财政、经济形势和政府信用等带来了潜在的威胁。李克强总理在2014年的中央经济工作会议上提出，要把“控制和化解地方政府性债务风险”作为经济工作的六项任务之一，这体现出中央对地方政府性债务问题的高度重视，也释放出中央大力整治地方政府性债务的信号。因此，防控地方政府性债务风险不仅在维护国家经济安全上具有重大战略意义，而且也是国家深化经济体制改革的重要环节。

一、地方政府性债务概述

政府作为公共服务的特殊经济体，为社会提供公共物品，而政府的主要收入来源是税收，当税收不能满足政府支出时，政府融资就成了必要的补充手段。在市场经济体制下，地方政府在发展的过程中通过借款融资来弥补收支之间的缺口。据此得出，地方政府债务是指以地方政府作为债务人，并按约定的条件向对应的债权人承担偿还债务资金的义务。但是地方政府性债务并不完全等同于地方政府债务，地方政府性债务不限于地方债务所包含的地方政府部门和机构举借的债务，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。因此，地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务而直接借入的债务和提供担保形成的债务。

二、地方政府性债务现状分析

(一)地方政府性债务现状

目前，我国地方政府性债务在整体上呈现出规模巨大、风险隐蔽、管理失控的状况。

(二)地方政府性债务迅速扩张的原因

(2)省以下各级政府分税制改革不尽完善。财力和事权的不匹配是地方政府性债务快速增长的重要原因之一。基层政府缺乏主体税种，财力有限，但是同时基层政府也承担了教育、医疗以及基础设施等诸多支出责任。在这种情况下，地方政府高度依赖土地出让收入和上级转移支付，但仍入不敷出。在不具有发债权的情况下，财力和事权的不匹配加剧了地方政府隐性负债的冲动，地方政府性债务规模不断攀升。

(3)风险监管体系不健全。目前，除中央代发的债券外，地方政府性债务尚未列入年度预算，相应的风险监管体系都没有真正建立起来。一些地方通过融资租赁、售后回租、垫资施工等方式变相举债融资的现象较为突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，而地方人大和相关审计部门也尚未对债务管理与整体风险进行有效监督，导致地方政府性债务不断增长。

三、我国地方政府性债务管理的对策建议

(一)实现对地方政府性债务信息的对外披露

建立地方政府性债务信息对外披露制度可以改善我国地方政府性债务信息不对称的情况，提高债务信息透明度，进而防控地方政府性债务风险。地方政府性债务信息对外揭露主要把握以下几个关键点：在揭露途径方面，地方政府要定期通过本级政府人大向社会公众公开地方政府债务信息。在揭露目标方面，明确公开地方政府债务信息主要是强化政府部门债务自律，主动接受社会公众的监督，以便对发生的债务风险也能提早准备全力应对，避免地方政府性债务危机的发生。在债务内容方面，披露的信息不仅要包含地方政府负有偿还责任债务余额、债务成本，当年还本付息情况的情况，还要包括债务担保担情况和债务风险水平等情况。在揭露信息质量方面，相关信息必须由政府主要负责人批注报出，各部门对其真实性和完整性负责，同时审计部门通过不定期审计等形式进行抽查。长期来看，债务公开有助于使信息使用者更加便捷的获取数据，有利于地方政府及相关部门加强债务管理，减少地方政府性债务风险。

(二)建立地方政府资产负债管理机制

地方政府的资产包括有形资产和无形资产，负债包括显性负债和隐性负债。以考察地方政府负债的良性循环为出发点，应该以有形资产和显性负债为基础，当净资产增加时表明负债的良性循环。因此，政府不仅要清理各级政府融资平台的债务，也要对各级政府的资产和负债进行及时、必要的清理。更应该考虑按规定编制各级政府的资产、负债项目，并在必要时向社会公众予以公示。资产负债表的编制具有透明、预警、促进政府管理和加强预算完整性的作用，能够更好地促进政府的规范运作。

(三)加强审计机关对举债资金的监督检查

首先，审计机关每年对地方政府性债务情况依法进行审计，并向人大常委会进行报告。财政审计的重点应该是关注地方政府融资平台债务的收支和管理情况，促进建立健全融资平台举债融资机制，监督其资金流向，防止将地方政府融资平台的财政风险转向金融风险。其次，通过绩效审计，每年有选择地对建设单位和项目进行绩效评价，发现问题并提出改进意见，促使各公司合理安排资金以产生最大的效益。最后，进行经济责任审计，建立政府性债务举债、使用管理效益及风险的问责制。

(四)加快政府职能转变，调整政绩考核机制

我国目前的政府职能转换和政绩考核机制陈旧，这在很大程度上导致了地方政府债务的迅速膨胀和非规范化融资。我国“十二五”规划提出，对地方领导干部的评价考核在弱化经济增长速度的同时，要强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，并将考核结果作为各级官员调整和选拔任用、奖励惩戒的重要依据。因此，今后对地方领导干部的评价考核不应再局限于看重地方的GDP水平与增速，而是综合考虑官员在任期内负债情况的具体内容，树立科学的政绩观，更加关注民生、关注社会可持续发展。