中国农民的政治选择

一、 农民问题的政治性含义

1、“三农”问题的实质

现在所谈论的“三农”问题包括了各方面的问题，其中有农民的问题、农村经济的问题和农村的发展问题。目前对于“三农”问题的关注一般着眼于农村的经济发展，但是从调查情况来看，农村的问题不仅仅是经济问题，甚至主要不是经济问题，而是政治问题。

从1949年建国以来，由于严格的控制了农民的政治权利和政治自由，中央政府才从农村得到了发展国家经济的必要资源，这种“剪刀差”式的国家对农村经济发展的方式就其实质而言是政治问题，带来了长期和深远的影响。之后，这样的政策并没有从根本上改变。虽然在改革开放以后有一个短的时期内给了农村以较大的自由权，从而使得农村的经济得到了发展，但在此之后，特别是税制改革以后，为了从农村得到经济资源以维持地方政府的运行，地方政府实际上又加大了对农民政治上权力的控制，这样就使得现在的农村问题变得较十年以前更加复杂和严重，也引起了农民和地方政府的比较严重的冲突。在这种冲突中许多地方的乡镇政府成了掠夺农民经济利益的政治力量，而这个是以限制农民政治权力为前提的。

这种对于农民政治权利的限制表现在几个方面：一是乡镇政府控制农村村委会的选举过程，将中央政府所给予农民政治上的自治权加以收回，加以控制，以达到乡镇政府主导农村政治的目的；二是控制乡镇政府的组成，将乡镇人大的选举权和提名权揽在政府手上，使农民选举出来的乡镇人大代表成为虚设；三是乡镇政府通过任命村党支部的办法来实际上控制村民的自治和民主管理的过程，使得农村的村民自治成为空话；四是乡镇政府利用手里的专制工具并和上级政府合作，对于不服从乡镇政府的农民实行“专政”，以各种名义对这种农民加以拘捕、审讯和判刑，以“破坏社会治安”为名造成大量农民的刑事案件，使得农民不敢说话。

就是在这样的政治控制基础上，乡镇政府才可以提出各种各样的收费名目，强迫农民交纳以维持乡镇政府的工作和政府工作人员的生活。这种情况造成了现在中国农村的基本情况是农民没有政治上的权利，并必须为此而付出重大的政治和经济利益。

2、农民的困境

这样的一种农民没有政治权力的情况造成了农民在经济和政治上的困境。这种困境表现在几个方面。

第一，中央所规定的农村自治不可能实现。在乡镇政府的干预和控制之下，农村的地方自治实现起来非常困难，虽然民政部和中央的有关部门三令五申要求实行农民的自治和农村的民主选举，但是大部分地方视中央的规定充耳不闻。例如中办和国办在2002年下发的中央十四号文件，规定了选举村委会主任的办法，其中明文规定要先进行村委会的选举，如果选上的村委会主任是党员，就要将其推荐为党支部书记的候选人。但是在实际的操作中绝大部分的地区都是先推选有上级提名的党支部书记，然后再将党支部书记作为主任候选人参加村委会的选举，这样就以乡镇政府的意志影响了村委会的选举。而且如果村民选举产生的村主任即便是党员，但乡镇政府不满意，也要让其它人就任村支书。地方政府就是用这种阳奉阴违的方法和中央做“游戏”，从而达到他们控制村民自治的目的。

第二，农民的负担加重。在许多地方，乡镇政府在控制了农村的自治以后加大了农民的负担，以各种各样的名义向农民摊派各种费用。这些费用中的相当一部分用来维持乡镇政府的日常开支和工资。在湖南，在乡镇政府和农民之间成立了管理区，在湖北则有党总支。这两层机构都是中华人民共和国组织法中所没有的，每一个管理区和党总支都下辖四五个村庄，甚至更多，它们各有七八个工作人员在进行工作。这样就使得实际上的乡镇政府的工作人员大量增加。例如湖南的衡阳县，乡镇的工作人员就有180人左右。这样庞大的乡镇政府给农民造成了很大的负担。这些乡镇政府工作人员由于得不到上面的经济来源，因此为了维持他们的工作和生活，他们就必须不断生事，没事也要制造出理由来向农民收费。这样计划生育、教育等国家有明文政策的东西也被这些工作人员变成了敛钱的方式。这样的状态就给农民在经济上带来了非常大的负担，使农民无法承受。即使中央已经决定要在5年内取消农业税，并给农民一定的补助，但在目前的情况下，这种给农民带来的好处实际上会由于乡镇政府的收费而加以抵消。在这样的情况下，农民负担的减轻很难见到成效。

乡镇政府对农民这种掠夺式的收费使农村的经济处于破产的状态从根本上讲对乡镇政府也没有好处。这是一种“双输”的局面。但是比较来讲，农村的经济政治情况使得农民的处境更为困难一些，也使得农民为了争取自己的利益而付出的代价会更大，道路也更曲折。

农民的困境迫使农民采取应对的措施，从政治上采取选择，以保护自己的利益要求。从目前的情况来看，许多地区的农民采取了所谓“反抗”的办法，并试图“组织”起来。

1、农民的“反抗”

在利益受到严重侵害的情况下，农民起来“反抗”是很自然的。这种所谓的“反抗”包括有以下几个方面：

第一，农民的上访

目前农民的上访已经成了中国政治中的一个特有的现象，这种现象也实际上就是农民对现实不满和利益受到侵害而做出来的首要反应。在中国的中西部地区，农民上访的量非常的大，上访的对象包括了市、省和中央。上访的内容则五花八门，经济问题、计划生育问题、干部腐败问题、农民受到欺负问题、土地受到侵占问题等等全部在内。在上访的农民中，大部分都不是一次性上访，而是多次上访。这些上访实际效益到底如何，农民的回答是只有一半以上有答复，而大部分的答复都是让下边继续调查和了解情况，而并没有做出任何实质性的解决。有效的解决只占农民上访数量中的5－10％，而农民上访所付出的政治和经济代价却很大。经济上自不需要说，农民需要付所有的旅费，而在政治上上访是告地方政府和官员的状，这些官员和政府自然不会对农民们有好脸色，无疑会实行报复。此外各地和中央也有对于上访的规定，要遏制上访。而地方则将限制上访作为地方施政的目标之一，限制上访的一个重要办法就是要对上访人员实行政治上的处罚。这种处罚包括拘留、罚款和刑事审判，不少地方的上访农民在回到家乡以后受到了上述的处罚。

但是非常奇怪的是虽然农民为了上访付出了沉重的代价，但他们的上访仍然不断，上访在前赴后继的进行着。上访回来以后虽然农民要受到处罚，但处罚又更让农民继续上访。这样本来不是一种反抗方式的和平上访在现实的农村政治里就变成了一种真正的“反抗”形式。农民持续不断的上访表明农民对中央还有希望，但对地方已经完全失望了。在调查中，农民们表示县、乡两级政府是欺负农民的，而中央是代表农民利益的。但是多次上访的失败和不起作用，也使得一些农民认为，省、市、县、乡政府都不是和农民站在一起的，如果逼急了，农民迫不得已会用武力的办法进行“反抗”。

第二，农民的抗捐抗税

由于地方政府的税费严重，农民承担不起，因此导致许多农民拒绝交有关的税费。这种现象在农村非常普遍，相关的报道也非常的多。由于目前乡镇政府的运作主要靠农民的税费来进行，因此农民不交税费严重地影响了乡镇政府的运行和工作人员的收入。在这些地区，乡镇政府办公条件很差，有的乡" 镇工作人员由于多年领不到工资，也只得将子女送到外地去打工。农民的抗捐抗税造成的伤害是多样的，一方面使得乡镇政府不得以使出更恶劣以至荒唐的做法强迫农民交钱；一方面农民也以各种各样的办法抗拒交钱，这样一来就使得农村的政治关系更加紧张，难以找到缓和的办法，经济根本没有办法得到发展。

在农民们抗捐抗税的极端做法中，就是农民们组织起来以几万人或十几万人的规模围攻乡镇和县级政府，殴打政府工作人员，焚烧办公设备和办公大楼。而与此对应，则地方政府调动武警和公安对农民的这种反抗进行镇压，抓捕领头闹事人员。事后局面虽有缓和，但是从长远来看，农村的紧张局势没有办法得到缓解，政府与农民的尖锐矛盾长期存在。

2、农民的组织

在农民维护自己权益的过程中，农民也逐渐开始向组织化发展，这种利益要求体现在农民的组织上。目前学术界认为农民之所以处于弱势，在于农民没有组织起来，因此许多人认为农民们应该团结起来，而团结起来的好办法就是成立农会，这种农会不是农民的经济组织，而是维护农民权益的政治组织。

湖南具有成立农会的传统，当年共产党在湖南搞革命就是通过农民协会而取得成功的，这种农民成立农民协会的传统在湖南有很深的影响。在当前农村形势紧张的情况下，很多农民认为农民维护自己权益最好的办法就是成立农民的维权协会或者减负协会来维护农民的利益。这种办法得到了主流学术界的支持和呐喊。从实际的情况来看，确实是组织起来的农民才有可能维护自己的权益。现在关键的问题是农民怎样组织起来。

在中国中西部的许多农村，实际上存在着三重组织结构：一是村委会，由农民选举产生，但是相当多的地方村委会并不真正代表农民的利益；一种是党支部，实际由乡镇任命；还有一层隐性组织就是由上访的农民代表所组成的农民“意见领袖”。农民的“意见领袖”基本不参加村委会的选举，他们认为选举是假的，是被乡镇政府控制的，选举出来的村委会代表不了农民的利益，因此他们认为要表达农民的利益，就要组织起来以各种形式进行上访。这样这些上访农民的领袖就组成了农村潜在的农民组织的基础。在湖南一般一个村这样的农民领袖有几人到十几人，他们代表本村农民到省城和北京进行上访，在上访中村一级的意见领袖逐渐互相认识而形成了乡镇一级的农民上访组织，以及形成县一级的农民上访组织，协调县里农民的上访事宜，并从而形成了县一级农民的领袖。这个隐性的组织结构就构成了农村农会组织的基础。但是这个隐性结构实际上非常松散，主要的功能是协调而不是指挥。这种松散的组织结构对于散沙一团的农民来说是一个初级的组织形态。对于湖南以外的许多地方而言，这种县一级的组织形态一般还没有形成，基本上还是以村为基础而形成的隐性农民意见领袖所组成的基层组织，仍然也是以到政府帮助农民说话和抗议政府的政策为主要目标。

就是这样的一种农民的组织形态，形成了农民所要成立的维护自己政治利益的农会的基础，但是这种基础力量是非常薄弱的，他们的组织的力量也是有限的，所能代表的农民的声音也是很小的。从湖南的实际情况来看，这些组织都没有也不可能发展成农会。在政府的眼中，他们是一种破坏力量，绝对不允许他们成为正式的农会组织。许多地方的这类农民的领袖都被地方政府抓了起来。例如湖南涟源几年前就将要成立农民减负协会的农民领袖抓了起来。

从实际的中国情况看，政治性的农会成立的可能性几乎没有，这种农会的出现只会导致农村政治关系的更加紧张。作为中间的办法，在一些地方农民开始成立以经济为主的经济协会，这在一些地方政府来看就应该是农民的“农会”了。这种经济协会式的农会也得到了不少地方农民的认同和支持。这种经济联合体可以在乡镇实行联网，推动乡镇的经济发展，而乡镇政府和这些经济体保持着密切良好的关系，甚至是直接介入，帮助这些经济体的发展以推动地方经济的发展，但在另外一方面也在控制着这些经济体不向政治性的农会转变。在山东由于地方政府的推动，这些农民经济体已经开始发展并允许农民申请建立这样的经济性组织。这样农民心目中的维护农民权益的农会在一些地方就变成了发展农村经济的经济实体了。这也是一种农会组织方式。这种方式非常类似台湾的农会。台湾的农会在国民党统治下的时候走向了完全的经济实体型的组织。农会帮助农民发展经济，提供服务、提供市场、提供技术，并且将农会逐渐发展成为一个金融组织，向农民提供贷款，这样的一种农会对于台湾的农村发展确实起到了很大的作用，也稳定了台湾的农村政治。这种在乡里成立的农会逐渐在市、县两级都有了总会，并在台北建立了台湾农民协会的全台总会，成了农民的利益团体，后来也成了国民党政治力量的重要资源之一。因此，中国的农民协会在中国现有的政治情况下是有可能走台湾的道路的，它从地区的经济发展为出发点，而有可能成为农民的利益团体。如果这样的道路在中国各省得到推广的话则中国农民农会的组织化方向就是沿着这条路发展。如果是这样的话，则目前在湖南农村农民所要成立的维护农民政治权益的农民协会很可能就走不通，变成体制外的道路，并最终有可能是死路一条。在这种情况下，湖南和类似的地区的农民协会的思路就必须重新加以考虑，而思考另外的政治选择。

在中国目前的情况下，值得同情的一方确实是农民，他们是弱势群体，在强势的乡镇政府和其它利益团体的联合之下，这个弱势群体处于不利的地位。这样的结论已经基本上在所有研究三农问题的研究中得到了共同的结论。但是面对这样的问题，中国的农民该怎样解决自己的命运？农民在现实中应该有什么样的出路呢？对于这些问题，专家们有不同的看法，但是解决问题的办法应该从实践中找。

在现实中农民的上访并没有解决农民的问题，实际上是问题越来越严重，农民的处境越来越不好；农民建立维护农民权益的农会的道路受到了很大的挫折，还没有成立起来的农会就遭到了地方政府的取缔；农民用围攻乡镇政府和县政府的办法也没有达到农民所设想的目的，农民的负担仍然很重，和地方政府的矛盾也越来越尖锐。

农民要想维护自己的权益，从现实的情况来看要达到两个目标，一个是农民能够组织起来形成一种力量来和地方政府的力量保持平衡，一个是要在现有的法制的框架下用法律来维护自己的利益。这两个目标可以统一在一个方式之下，就是走合法化和法治化道路来维护自己的权益。

从现实的发展来看，许多农民在走合法化道路上取得了成功，积累了一些经验。例如湖北潜江董滩村的农民利用选举的机会，选举产生了代表农民自己利益的村委会，而新村委会上台以后提出要清理旧帐，由于乡镇政府和村里的财务不清，因此他们不打算交任何乡镇政府的收费。理由也很充分，因为乡镇政府过去乱收费已经将多少年以后的税费都收走了。山东微山的农民崔祥联在几年前就已经被村民们选举为村委会主任，但得不到乡镇政府的承认，多年来他所在的村形成了两个村委会并列的局面。今年乡镇政府出于无奈，最终同意重新选举，崔祥联得以再次当选为村委会主任，并得到乡镇政府的承认。在湖北枝江农民吕邦列多年来为农民的利益进行上访，但得不到相应，到市政府门口绝食也没有人理睬。但是在去年十月，当地的农民用另选他人的方式选举他为枝江市人大代表，并在今年又补选为村委会主任。这些“组织”起来用合法的集体行为的做法使得农民的地位得到了改善，乡镇政府再也不敢随意欺负他们了，他们的合理权益也得到了维护。

其实就是在问题比较严重的湖南衡" 阳县也有同样的例子，当地农民被依法选举为村委会主任以后，马上对乡镇政府的乱收费采取了抵制的态度，乡镇政府就不敢再向这个村乱行摊派。之后乡镇政府找到机会宣布罢免这个村委会主任，并委任他们的人为村委会主任，就又重新控制了整个村，强迫农民交费。而这个村的农民并不懂得按照法律的规定地方政府是没有权力撤销经农民选举上来的村委会主任的，村委会主任的罢免必须经村民们投票来决定。由于农民们不知道这样的法律规定，使得他们面对乡镇政府的撤换没有任何的反驳理由。不久这个村委会主任又被地方政府以破坏公共治安的理由加以逮捕和判刑。

上述两个方面的事例表明，在现有的法制框架条件下农民们是可以通过法治的道路而维护自己的权益的。实际上无论是通过农村村委会的选举，还是基层人大代表的选举，农民都可以在现有的法制框架下维护自己的权益。走这条道路证明在现实中是可以达到维护农民权益的目的的。

现行的法制框架是中央在考虑了中国整体发展的环境后所制定的政策和制度条件，这个条件基本上可以维护农民的权益，而现在的关键是农民们并不知道这样的法制环境，也不掌握相关的法律知识，因此没有办法用这样的法制环境来维护自己的利益。但是从法制环境的实际操作来看，确实有很大的困难，特别是对于农民这个群体来讲困难更大。在中国的城市环境中，法制环境已经有很大的改善，每年都会有一些进步，对于这种进步，应该是比较乐观的。但是农村中法制环境条件确实非常差，不只农民不知法，相当多的地方政府官员也不知法为何物，他们肆意而为将自己当成了法律和政策的化身。但是越来越多的例子证明，只要中国的农民也拿起法律作武器，在中国的法律环境条件下是能够取得很大的成就的，也能够维护自己的利益，这条路是有可能走通的。

如果中国的农民能够在现实的基础上走上法治化的道路，用法律维护自己的权益，在现行的制度框架内利用民主和法律为武器，实际上对中国的发展来讲是很大的幸事，是一个历史性的转变。从中国历史上看，中国一直走着农民起义——皇朝政府——农民起义这样一种治乱循环的道路，这种发展道路似乎成了中国历史发展的定律。在中国现实的条件下，农民迫于无奈从目前的“反抗”走向抗争的道路的可能性是完全存在的，在农民中就已经有了这样的情绪，农民被逼走投无路的时候这会是他们的不得以的最后选择。但是在中国的现实中，在法治化的改革中，中国的农村出现了法治化的事例和发展趋向，这对中国的长期稳定和繁荣是一件好事。中国农民做出走法治化道路的选择是不容易的，是一个重大的历史进步。对于这样的选择，政府一定应该报欢迎的态度。而且仅仅欢迎是不够的，从政府来讲一定要作出相应的政策和制度上的调整，将农民的法治化道路真正纳入到整体的中国民主和法治的发展道路上来，这种选择将会是推动中国政治发展的重大选择。

要进行这样的政治选择，政府相关的政策和制度上调整可以做如下初步考虑：

1、继续大幅度减低农民负担

减轻农民负担可以从农民直接的负担入手，例如减免农业税，实行农业补贴政策等，这些都是有效的办法。但是仅仅从这些办法入手还不行，还要考虑农村的现实，在更大方面减轻农民的负担。

这些方面包括农村的教育经费问题。农村教育经费由谁来付是减轻农民负担的关键问题之一，目前实际要农民承担的教育经费包括村办的小学和乡镇办的中小学，这些教育经费完全国家不予承担，而实际都由农民承担，这与国家所承诺的中国公民的九年义务教育制不相符合，也是加重农民负担的主要原因。教育经费的解决当然要依靠国家的财政能力，实际上农村教育经费每年的负担量并不是很大，国家完全可以承担，可以考虑用逐步的办法来解决农村的教育经费问题。

农民负担中的很大一部分是来源于乡镇政府的日常开销和工作人员的工资。湖南的乡镇和村之间的管理区和湖北的党总支，这些机构的开销都要由农民支付，它们是逼迫农民交纳各种费的主要来源，这一层机构在体制改革中要坚决去掉，绝不能再保留。同时乡镇政府要大力削减，可以考虑走湖北省咸宁乡镇改革的道路，将乡镇的工作人员精简三分之二以上，能推向市场的机构就推向市场，不能推向市场就一定要裁减。乡镇机构的大量裁减可以明显地减轻农民的负担，并减少乱收费的来源，大力缓解农民和乡镇政府的矛盾。

减轻农民负担是一个很难的工作，国家必须承担责任。乡镇政府的工作经费和工资应该由国家支付，乡村的教育经费也应该由国家支付，同时也要实行农村和城市的同等待遇，逐步在农村推动社会福利保障。

2、欢迎农民走合法化道路的政治选择

在农村的实践探索中，农民实际上有两个主要的政治选择，一个是走“抗争”之路，继续以前赴后继的精神上访，和地方政府发生正面冲突并要求成立维护农民权益的农会。这样的道路确实是农民的一个现实之路，是在现实中农民被逼迫所走的一条道路。成立农会是农民的合理要求，维护自己的权益更是正当要求。但是在中国的现实中这种强烈的政治要求会和当今的政治和法律体系产生剧烈的冲突，甚至于发生大规模的冲突，导致了农村政治的不稳定。从现实来看，农民要走这条道路的可能性仍然很大。因为产生这个原因的另外一个方面在于地方政府，在许多采访的例子中可以感觉到农民从心理上和物质上都被逼上绝路，这种抗争是一种无奈之举。因此改变这种环境不仅仅要从农民方面考虑，更重要的是要从地方政府的行为考虑。在目前的情况下地方政府行为发生改变会非常难，他们会继续向农民摊派各种负担以维护自己的利益。当然他们也会遵照上级的指示维护国家的利益。这样的情况使得地方政府和农民之间的矛盾将继续处于紧张的状态。在这样的情况下，缓解农民和政府的矛盾在许多地方会是非常难的。

对于农民中出现的另一种选择，也就是用法制和体制内的方式来维护自己的权益，各级政府都应该表示欢迎。这种方式寻求在现有的法制和制度环境内解决农民和政府间的关系，并达到维护农民利益的目的。他们采用的主要是投票的方式，也就是利用农民的选票将农民利益的代言人选入村委会或者人大的代表，代表农民讲话并通过正常的法律运作方式表达和实现农民的利益。这样的一种方式在目前已经被相当多的农民看好，几经周折，这类的农民也有一些被选入了村委会和基层人大，他们在这些正式的机构内代表农民利益，对一些地方政府的恶性政策进行了一定程度的遏制。这样的一种情况目前在全国各地都有发生。农民做出这样的选择也是环境所迫，但是这种选择符合中国现行法律和政治体制的环境，也适合农村稳定的需要，也在客观上代表了农民的利益。

对于农民这样的政治选择，执政党和政府应该从战略的意义上加以认识，并对这种选择表示欢迎。为了鼓励农民进行这样的选择，应该在相关的政策和制度上作些调整。

3、建立法治和制度的渠道

农民愿意走法治化的道路，政府的调整就应该设定渠道让农民沿着这样的道路走。这种法治化的道路从目前来看可以这样考虑：

第一，继续推动农村的村民自治，严禁乡镇政府的非法干预。为了维护农村的村民自治，中央已经想了很多的办法，包括刚刚下发的文件，都是为了维护农村的自治和民主发展而定的。但是目前防碍村民自治的主要障碍是乡镇政府，如果乡镇政府为了自己的利益而不遵守或者假意遵守中央的精神，而继续实行干预村民自治的方法，中央政府实际上对此没有什么太多的制裁办法。实际上从村民自治的十几年经验来看，就是地方政府的行为阻碍了村民自治的发展。因此推动村民自" 治必须要推动法治建设。要做到一方面有政府在推广，而另一方面老百姓可以用法治的方式对政府的活动进行监督。因此不但要做到有法可依而且要有法可诉，不依法办事就可以用法律的办法在诉讼上加以解决，这是用法治的办法解决村民自治的最好办法。因此仅仅有文件还不够，还应该制定一部乡村关系法，明确乡镇政府和村民自治的关系，用条文的方式确定乡镇的权力和村的权力范围，并固定这样的关系。

第二，要建立法治化的制度框架，维护农民自治的利益。法治化的制度框架可以包括三个方面：

（1）选举制度的建立。选举制度是保证农村自治和民主发展的最主要的制度框架，农民应该可以用选举的方式来表达自己的利益，并选出自己的代表，这样就可以在一个制度化的框架内表达农民的利益，而不是到制度外去寻找解决问题的办法。但是从农民的了解和学者是调查来看，大部分地区的选举制度被地方政府操纵，农民通过选举很难取得他们想要的结果，因此制度化的改革一个很重要的方面就是要建立一个很公正的民主的选举制度，这个方面需要从中央到地方拿出很大的力气来做。特别是中央一定要明确相关的法律，建立法治化的规范选举制度。这个选举制度不只要包括村委会的选举制度，也要包括基层乡镇和县人大的选举制度。如果通过一个公平的选举制度，农民能够取得胜利和体现他们的利益，则他们就会沿着制度化的道路继续往前走，但是如果将选举制度封闭，仍然由政府操纵，不给农民以空间的话就等于将农民政治上的选择权逼入死路。

（2）法律制度的建立。目前在乡镇政府和农民有着很大利益冲突的情况下，体现了农民和政府两个方面矛盾冲突的局面已经很难说清楚是农民的责任更大，还是地方政府的责任更大，但现实的情况是在农村有许多冤假错案的存在，相当大的案子来源于地方政府利用手中的权势强加给农民的。这些长年的积案如果不处理，则农村的形势没有办法安定，因此解决问题的办法之一是将目前在城市地区发展得比较好的法治改革要引申到农村去，在农村推广法治改革。一方面要教育农民懂法，一方面也要教育地方政府官员守法，这两个方面目前在农村都有很大的问题。为了将法治改革延伸到农村，需要在农村建立法律援助系统，要将城市的司法援助体系逐步向农村转移，要设立一批可以为农民打官司的律师，并建立相应的司法援助基金，帮助农民打官司。同时在制度改革上要将涉及到政治问题的选举和村民自治管理都纳入到司法体系之中，不仅要能够就农村选举和政治问题进行申诉，也要有相关的法律程序进行法律诉讼。目前在法律上所体现的不平等应该加以解决，例如农民在选举中没有法律诉讼的渠道，只有地方政府组织的选举农民必须参加，而地方政府操纵选举农民没有办法申诉，这样不合理的法律制度必须加以改革。

法律制度改革的另外一个方面就是对于地方政府的乱收费也必须有法律的诉讼渠道，而且要对农民有所帮助。《行政许可法》实行以后可以限制一部分地方政府乱收费的做法，这对减轻农民的负担会有一定的好处，但是从地方政府的制度性安排来看，地方政府的乱收费不会因此而停止，可能会转变方式继续存在。从农民的情况来讲，他们对《行政许可法》基本上没有了解，也不清楚法律的含义到底在哪，也不掌握如何能够利用这样的法律制止地方政府的乱收费，因此对农民进行相关的司法教育是非常必要的。由此引申而来的是应该在农村开展广泛的司法普及行动，不止要让地方政府明白法律的重要性，要他们守法，而且也要让农民明白如何运用法律来维护自己的权益。

4、推动乡镇一级的政治改革

从解决农村政治所存在的问题出发，必须要解决农民和乡镇政府之间所存在着的紧张关系，解决这种紧张关系可以有两个基本的选择，一个是加强政府权威，把农民管住；一个是加强农民对政府的监督力量，维护自己的权益。这样的两个基本思路实际上已经在解决农村问题中出现。前一种方法是传统的方法，是压制的方法，目前来看操作起来难度很大，而且遇到了农民很大的反抗。后一种方法是改革的方法，是在农村推动民主的方法，经过多年来的实践，已经有了一些比较好的例子，现在看来可以进一步推广。

农村实践中比较好的改革实例表明用选举的办法来解决农村中的紧张政治关系是一个好的办法。用选举的办法来解决矛盾不仅在村委会的实践中得到验证，而且在一些乡镇的试点中也得到了证明。在乡镇的选举改革试点中，以直选所取得的成就最明显。就中国两个成功的乡镇直选的案例来看，步云和南城的选举在选后的实践中都证明这是一个好的办法，可以改善政府官员和老百姓的关系。坪坝直选的改革没有后续的试验，但是从选举本身的实践来看也得到了当地老百姓的拥护。在其它的不是直选的改革案例中，包括各种公选、两票制选等都取得了比较好的后果，实践证明用农民选举乡镇负责人不但能够使农民直接监督政府官员，而且政府官员必须要倾听农民的意见。在这样新型的关系中，农民的权益得到了维护，地方政府的行为也得到了改善，当地的政府和老百姓的关系出现了良好的局面。这种办法实际是在农民和地方政府两个力量绝对不平衡的天平中，加大了农民的力量，从而可以让农民用制度化的力量达到制衡乡镇政府的目的。这种实践证明的例子表明用法制的框架可以在体制内缓解农村基层的政治紧张，并建立起比较好的政治制度，表达和实现农民的利益。在这样的制度框架中，农民们也不会再去选择抗争的道路。

但是乡镇选举制度的改革遇到了很大的阻碍。乡镇直选从目前来看能够实现的日子还遥遥无期，这样就为农村基层政治的改革带来了困难。因此替代的方法是要在现行的制度框架下找到有没有可能出现一种既可以体现农民选举并制衡乡镇政府，但又不跨出现行政治体制框架的办法来。这种办法应该是可以吸收乡镇选举改革的好处，达到实际上农民可以监督政府的目的的，在农民和地方政府的天平上加大农民一方的力量。

这样的办法实际上就是应该将现行乡镇政府由乡镇人大任命的制度框架接过来，而将乡镇人大的代表选举放开，由老百姓信任的能够真正代表农民利益的乡镇人大代表来实际监督和选举乡镇长。

重新构造这种“花瓶”式的政治结构的可能性是否存在呢？

从现有的实践情况来看，许多地方的乡镇人大代表已经由农民经过自由和民主的选举推选出能够代表他们利益的人担任，从数量上看这样的人大代表还并不多，大部分乡镇人大代表还是由政府提名，老百姓投票的方式产生。已经出现的经农民自己选举产生的人大代表很大一部分是在投票的时候农民以“另选他人”的方式选举产生的。这表明农民已经懂得用现行的制度来体现他们的利益。如果政府能够在这个问题上采取宽容的态度，在乡镇的选举上采取改革的方式，则这样的人大代表的数量会大量增加。而在一个乡镇的范围内，农民的人大代表的总量可以占到乡镇人大总量的一半以上，这样如果一个地方的乡镇人大在换届的时候人大代表都由农民真正的自己选举产生，就可以真正在制度上对乡镇政府进行监督和制衡，这对乡镇政府的乱收费会是一个有力的制约力量，而对于农民来讲则不但组织了起来而且走上了民主和法治化的道路。这样中国的乡镇政治就会出现一种民主和法制的对弈局面，这对中国的农村基层政治发展来讲是一件天大的好事。只有这样才能真正实现中国历史的大变化，才能在农村实现稳定的长期的发展、自治和民主的前景。