我国出入境管理法制化基本问题研究

出入境管理制度建立在现代国家体系逐渐完善的基础之上，是对本国公民以及外国公民的出入境行为进行管辖和约束的法律制度。出入境活动体现了一个人的主观愿望，也是人类活动的基本权力，同时对经济全球化和世界经济的发展具有重要意义。每个国家都有自己的出入境管理制度，出入境活动的频繁在一定程度上反映了人们物质生活水平的提高，以及对更高精神文明的追求，为人类的美好生活增添了更加绚烂的色彩。因此，为保证出入境活动能够健康有序的进行，出入境活动的法制化管理及建设不容忽视。

一、我国出入境管理制度的发展历程回顾

出入境活动并非现代社会的产物，自古有之。然而最早仅仅是作为人类自由活动的一种方式，是十分正常的现象。在“阶级”和“国家”产生之后，出入境活动才逐渐发展成为一种社会现象，进而由国家制定相关的法律法规进行约束和管理。我国出入境管理制度的发展历程也是有迹可循的。

(一)汉唐时期

在我国历史上，出入境活动的记录可追溯到汉唐时期。《史记》中就记载了殷商时期的中国人出入朝鲜境内的情况，而我国最早的出入境管理制度则出现在汉朝。当时的朝廷一方面要考虑国家安全，另一方面也要顾及对过往民众、商旅及使者等人群进行盘查的效率，因而制定了相关的法律法规对出入境的证件进行管理和约束[1]。官民如果想要出入边境必须持有特殊材料制成的信物符传，与边境检查者手中的符合之后才可以顺利过关。

到了唐代，政府对出入境管理制度的实施更为严苛，逐步形成了相应的系统，在出入境之前要进行资格审查，并增设了边防检查，对于违反法律规定的出入境行为将进行相应的法律制裁。唐朝建立初期，周边的各个国家还在虎视眈眈，为维护国家安全，政府禁止百姓的一切出关行为[2]。并在此基础上对出关的资格审批等相关制度进行了完善，过关发放已经具有严格的程序和步骤，进而形成了护照的雏形。过关发放程序包含五个具体的步骤，首先是所有需要过关的人一律要向所在的县提出申请，对于本人的身份、年龄，随行人员的身份、年龄，出关缘由以及目的地等相关事项都要进行详细填报;第二步是申请人要找到若干个担保人，证明自己身份的合法性以及所携带的人员和牲畜等也是合法所得;第三是申请人要向本区域的户口赋役的管理者或者负责人，呈报自己外出的目的、出入关的时间，还有为其代为承担赋役的人;第四，是相关负责人要将申请呈报的文书上的内容向相关人员进行具体的核实，核实无误后向州府递交申请;最后，由州府的负责人为其签发证件，批准出关[3]。可见，唐朝的出关审批制度十分严格，为使证件的申请和发放制度能够更好的落实，还出台了相关法律对违规办理的官员以及申请人进行相应的刑罚，致使官员在证件发放和办理时更加谨慎和严格。

“边防检查”作为出入境管理体系中不可分割的一部分其地位不容小觑。但是在古代并没有设立单独的边防检查机构，主要由军队在边防哨所等边关要塞行使相关的边防检查职能。唐朝在国家周边设置了许多关卡，均为出入境的必经之处，对出入关行人进行日常的检查工作，对非本朝居民的通关检查极为严格。而此时边防检查的主要工作是禁止非法交易和丝织品及兵器等物的出境，禁止没有申请出关证件的人擅自出关越境等[4]。此外，唐朝对于偷越边境国境的行为处罚采取不同的量刑处罚。

(二)晚清民国时期

随着时光的流转以及朝代的更迭，出入境管理制度的相关体系在不断地改革和完善，到晚清时期已经出现了专门的出入境管理机构，如交涉使司，到北洋政府时期在各省设立外交部交涉署，后来又进行了裁撤，在全国范围内划分视察区域，设立办事处管理外事工作。晚清时期的国民出国审批以及护照发放，都是由清廷总理的各国事务衙门进行办理，到南京国民政府时，出国相关事项则在全国进行统一管理，必须经过国民政府行政院的审核与批准[5]。

在这一时期对外国人的出入境管理也有了更加明确和细化的管理规定，当时外国人在华居住的地区只能是通商口岸，如果外国人想要去往非通商口岸的地区，必须持有执照用来备案检查。当时外国人所持有的执照由各国的领事官负责下发，在经由各个地方时由相应的地方为其盖章，然后由兵役进行一路的护送交接，这就是当时的内地游历护照。但外国人如果想出入一些特别的区域，比如川边藏等地区还需要办理特别的手续。

发展到民国时期，在继承了清代的护照和签证制度的基础上，对相关法律规定、发证机关以及签证的种类等不同的制度进行了细化和完善。相继颁发了各项外国人来华的相关规定，如出入境检查、护照办理等，外国人来华护照的发放均由中国驻外的领事馆负责。

(三)新中国成立后

建国之后我国的出入境管理逐渐进入了正规化的轨道，法律保障中国公民与外国公民出入境的基本权益，这一阶段的发展历经诸多风雨，才逐步走向成熟[6]。在改革开放之前，由于受到国内外政治形势的影响，我国在出入境管理制度上的要求比较严格，在一定程度上损害了公民的合法权益，改革开放之后，相关的政策制度逐渐放宽，各项出入境的管理制度也进行了相应的简化，为出入境带来便利的同时，也促进了我国经济的发展。从1986年开始，我国相继出台了对我国公民和外国人出入境管理的法律，使我国出入境管理进入了法制化管理的新阶段，使出入境管理的各个环节都在法制的监督之下。

二、我国出入境管理法制化现状

我国出入境管理的法制体系主要涵盖了两个方面：一个是国内法，一个是国际法。国内法包括党中央、国务院、公安部、外交部以及各地方政府制定颁布的法律、法规，比如《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等相关法律。国际法则包括我国加入的公约或者与外国签订的条约等，是国家的涉外行政管辖的一部分，如《维也纳外交关系公约》、《中华人民共和国美利坚和众国领事条约》等[7]。 我国的出入境管理体制可以分为外交和公安两个大的系统，中国驻外国的外交领事机关等负责我国公民和外国人的出入境管理，而国内的护照签发工作又由于外出原因的不同分为因公和因私两类。因公出境的我国公民的护照由外交部负责签发，而因私出国的申请则由公安机关办理。

我国出入境活动的发展十分迅速，出入境人员数量每年都呈大幅度增长趋势，出入境活动基本特征是“大进大出、快进快出、迅猛增长”。随着出入境人次的不断增加，非法出入境的人数也逐渐增多，公安机关的出入境管理队伍也在不断的发展壮大。同时，有关出入境管理的法制化建设也在不断的完善，先后颁布了各项行政法规对出入境管理工作进行细化的管理和约束，而且出入境管理中的行政公权力在不断扩张。

三、我国出入境管理法制化中存在的问题

(一)管理体系有待完善

目前，我国出入境管理法制化的体系尚未健全，尽管我国的法律按照不同的主体进行了分别立法，但是法律法规的适用范围有限，立法资源浪费的现象仍旧存在，在执法过程中也产生许多不便。出入境管理法制化建设体系的核心是“两法”，但在其中过分使用公权力，对公民的权益造成损害，而且相关法律法规中并没有对出入境管理中的中央事权进行明确的规定[8]。此外，我国出入境管理的法律法规中的很多规定与国际上通行的法律法规不相符，使我国在国际交往的过程中存在一定程度的障碍。

(二)管理体制存在弊端

就我国出入境管理体制而言，虽然出入境管理属于涉外事务，应该是中央事权，但在实际的操作中则由地方分权，对出入境管理无具体规定。管理机构的设置缺乏科学性，通常出入境管理的职能应该直属一个管理部门，但在我国却设立了诸多部门对出入境管理职能进行分管，名称也不统一，导致出入境相关管理部门间信息交流不畅，不利于各部门之间的合作和配合，核查效率低，无形中加大了打击出入境违法犯罪活动的难度。

(三)法制本身存在缺陷

我国的部分法律法规在立法时考虑不够周全，不同法规或者管理细则在相同行为的行政处罚上存在一定的差异，虽然行为相同，但细化到处罚力度、拘留时间等具体细则时却各有不同。公安机关在查处相关行为时不确定应当按照哪个规定执行，为出入境管理工作带来了不便。

四、出入境管理法制化的基本原则

出入境管理法制化是对出入境人员的合法权益进行保护的一种模式，为出入境人员提供快速、便捷的服务，同时对出入境管理工作进行细化和高效的管理。我国出入境管理法制化立足于公正与效率基础之上，遵循一定的原则，对出入境管理法制化工作进行指导，同时能够解决法制化在实践过程中出现的空白和漏洞。

(一)国家主权优先原则

国家主权神圣不可侵犯，它是国家的最高权力，所以在我国出入境管理的法制化进程中必须要遵循国家主权优先的原则，维护我们国家的主权、保障国家安全、维持出入境的正常秩序。一个主权国家，外国人想要进入这个国家的境内，必须得到这个国家的政府机关的允许，进入该国境内之后，要遵守其法律法规，服从相应的管理。出入境管理不但涉及到主权问题，还涉及到国家安全问题，因此对我国出入境管理工作进行法制化管理刻不容缓，同时应采取相应的手段维持正常的出入境秩序。

(二)公平公正原则

在出入境管理行为当中，管理的行政主体在行政过程中处于优势地位，具有较大的行政管理权力，而出入境人员在整个过程中很明显处于劣势地位，因而需要相应的法律法规在人权领域给予保障，实现出入境管理法制的公平公正。该原则要求在相同的情况下给予出入境者相同的对待，不能因为身份、职位等外在因素的影响存在差别，而且在出入境的管理机关做出的决定中应该与出入境人员所应当受到的待遇成一定的比例。

(三)效率便民原则

效率便民原则是指在出入境管理过程中坚持以人为本，对管理程序尽量简化，为民众提供高效、便捷的服务。在出入境人员大幅度增加的背景下，一定要加强对工作效率的提高，对管理程序进行具体的优化，对出入境管理制度的立法时应该确立实效制度、委托代理制度、统一制度、信息化制度、告知制度以及出入境管理行为顺序制度。

(四)行为立法原则

我国现行的出入境管理法律主体是根据区域进行划分，比如中国公民、外国公民以及港澳台的居民。法律分割严重，法规体系分散，制定相关法律的部门众多，法律体系组成呈现不同表现形式，没有对出入境管理的法规进行统一规范，造成了立法资源的浪费，给执法工作带来很多困扰。因此，在对出入境管理法律法规进行修订时，理应从出入境者的行为角度考虑，根据不同行为对出入境管理法规进行适当调整。

(五)传承借鉴原则

完善我国出入境管理的法制化进程，需在科学正确总结立法和现行法律的经验基础上，适当借鉴国际上成熟的立法经验，建立健全、科学、系统的出入境管理法制化体系。出入境管理法律的修订要在现有法律制度的基础上，确保法律的连续性，保障出入境活动的正常秩序，对适合我国出入境管理环境的法律法规进行适当的借鉴，借以弥补我国出入境管理法律法规中的不足。

我国出入境管理的法制化进程在不断加快脚步，出入境管理法制化体系也日趋完善，相关的法律法规正不断建立、健全，尽管在法制化的进程中还存有一些问题，但我们应采取科学的、合理的决策，对出入境管理法制化进行完善。

参考文献：

[2]陆才纯.我国出入境管理体制改革研究[D].中国政法大学，2011.

[3]倪姗姗.论重塑我国外国人入出境管理制度[D].华东政法大学，2010.

[4]张宏伟.我国出入境管理法治化研究[D].黑龙江大学，2010.

[5]曾伟，刘建昌.浅论出入境管理的法制化途径[J].广西公安管理干部学院学报，2000

(4)：20-21.

[6]王浩宇.构建中国出境入境管理新体系的思考[D].四川大学，2006.

[7]尹春雨.试论我国公民出入境管理的法制化[J].山东警察学院学报，2009.

[8]王雪蕾.我国出入境管理法制的缺陷及其对策研究[D].中国海洋大学，2009.