协商民主:城市治理的有效模式

城市的治理是现代国家治理的重要一环。近年来，杭州市以及浙江许多地方，通过把民主机制渗透到社会管理和政府决策之中，力图提升公共决策的民意分量。而协商民主作为一种新型民主形态如何有效嵌入到城市治理之中，从而改进治理机制，提高治理成效。

新闻背景：

近年来，杭州等地在协商民主、开放式决策等方面进行了积极的探索，形成了“四问四权”的工作机制。公共政策从制定、执行到评估监督都有民主的机制和程序，从而保障民生问题得到符合民意的有效解决。

人民民主的新实践

□协商民主理论在西方的产生和发展也不过是最近20年的事情。在世纪之交，国内掀起了一股协商民主热。近年来，从中央高层到地方政府，都十分注重对协商民主理论的研究和实践。对这一现象，您是如何看待的？

■中国政治语境下对于协商民主重视，不等同于西方语境下所提出的恳谈式民主。从西方民主发展的逻辑考察，恳谈式民主寄托了人们对自由主义民主或选举民主功能缺失的弥补，换而言之，恳谈式民主理论是对选举民主理论的修正，通过把民主的重心从投票选举转至公共治理领域，解决学理上所说的“对话性政治”和“工具性政治”之间的对立和分割。

中国的协商民主并不是弥补竞争性民主的不足，而是以改善民生所需要的经济发展为出发点，从社会民主、经济民主走向政治民主，通过各个层面的民主协商机制来解决各种社会治理问题，从而建构起中国的协商民主内生性结构，进而发展成当下人民民主的一种新实践。

民主是一种生活方式

□“民主促民生”在全国各地都有不少实践，尤其以杭州经验最为典型，其在城市治理的各个层面以协商参与来提升民主建设的质量，学者称之为“复合民主”。

■近年来，杭州及浙江省其他地方都围绕民生问题来推进民主建设，也就是所说的“民主促民生”。其协商治理的模式不仅是人大的意见整合与党委决策的开放式参与、政府决策的民主公开等核心层面，而且还包括政协的协商参与、城市基层和社会组织的协商民主自治，从而形成多元的民主协商结构。

杭州等地的实践证明：协商民主作为一种资源嵌入到社会发展的具体进程中，以其广泛参与性和主体多元性，回应了人民民主的实践要求，为城市治理提供了一种政治协商、社会协商和经济协商等多层复合治理结构的可能性。

□近年来，浙江省许多城市探索创设了诸如听证会、圆桌会、公述民评等多层面的社会协商平台。在这些制度的激励下，市民参与城市治理的热情不断高涨。对此，您如何评价？

■参与是协商的基础。而参与公共决策涉及参与渠道和参与效度的问题。如果参与无门、参与无效，那么协商也就无法谈起。现在一些地方所谓的公共参与，往往是一头热一头冷，民众不买账，问题就在于参与渠道不畅，效度不足。

杭州市开展的开放式决策，其通过把民主机制渗透到社会管理和政府决策的每一个层面，力图构建协商的立体结构，从而使民主参与成为政府决策的一种日常形态。相关问卷调查结果显示，杭州“64%的民众完全赞同‘开放式决策’能改善政府形象，35%的民众基本赞同，两者相加的比例高达99%”。

□您曾强调，中国城市发展的关键是如何使新的社会主体、新的权力结构激发出新的发展动力和新的增长资源。在这个过程中，中国必须把现代民主的要素嵌入其中，用中国内生性的民主机制去动员各方力量，去整合各方资源，从而创造广阔的发展空间。杭州等地的实践，是否给了您要的答案？

■从杭州等地的实践，我们欣喜地看到，各类民主机制的创新成为地方发展的一种内生资源，换句话说，民主有效地嵌入到当地的发展之中，而没有出现民主发展与社会发展“两张皮”的现象。可以说，有效嵌入是协商民主能够落户城市的关键。从杭州等地的实践来看：城市公共治理要在理念上确立市民是城市的主人，在具体载体上建立让市民参与城市公共决策的组织平台。从这一角度而言，协商民主为保民生、促民生提供了一个有效的实现载体，证明了民主不仅是解决民生问题的“手段”，而且也是凝聚社会共识的方式，从而在本质上回应了“民主是一种生活方式”的理念。

破解民主发展与社会发展的“制度死结”

□协商民主除了作为发展的资源外，其对城市治理的影响具体还有哪些。

■协商民主的一大功能或者说是目的，就是改善社会治理的形态和绩效，而并不仅仅停留在作为发展的资源。其实践表现是，一方面推动社会的发育和经济的发展，另一方面则是促进政党领导的优化、治理结构的改善和政府政策、整体性制度的有效供给。在民主的逻辑下，我们将民主要素嵌入进社会发展中，使得各种社会主体不仅有活力，而且形成各个社会群体对“人民”这一共同体概念的重新融合，从而实现“协商参与”和“社会共治”。这是解释浙江等地实践的基点，也是反观整个中国社会治理的起点。

□在治理结构中最基本的关系是“政府与社会”。您认为，作为制度形态的协商民主，对于政府和社会关系的演进有何影响？

■中国政府与社会关系的演进路径，最优的路线是能实现政府领导与社会多元参与的有机统一。因此，协商民主实践产生了新型的国家与社会关系：一是执政党的政治动员与社会分权结构相适应;二是政府决策的民主程序与城市发展的多元矛盾相适应;三是公民参与的积极性和社会组织发育程度相适应;四是市场经济力量与公共服务、公共治理增长相适应。

总之，中国城市治理试图从民生问题的解决入手，注重“保持城市生态持续发展、维持市场经济持续优化、提升市民生活结构多元化、实现城市民主发育”的“四重结构”。它的内在逻辑结构，是在现代市场经济体制的载体上培育多元的社会行为主体;把民生发展问题依靠民主的方式进行解决，从而不断建构国家、政府、市场与社会多元主体之间的协商模式;形成民主发展、市场活跃与政府自律的共进态势，最终实现“城市是现代人民生活的优良空间”的目的。

在这个意义上，协商民主的理论价值在于：它提供了一种发展中国家培育民主的可行性经验，提供了一种破解中国民主发展与社会发展之间“制度死结”的可能性。然而，面临着种种压力和挑战下的现代城市治理，其协商民主也必然是一个不断自我演进和自我重塑的过程。