制度变迁方式的转换时机与我国改革的选择

" 制度变迁一般有两种方式，一种是需求诱导性制度变迁（简称诱导性制度变迁），另一种是强制性制度变迁，从运用一向原则来看，这两种制度变迁方式要交替使用，才能矫正和弥补双方的缺陷和不足。但是两种变迁方式的更替，时机的选择尤为重要，时机选得恰当就能保持制度结构的高效率和制度供给的边际效率持续递增。本文在此对制度变迁方式更替的时机进行一些初步探讨。

一、制度变迁方式转换的时机分析：什么时候诱导性制度变迁取代强制性制度变迁，什么时候强制性制度变迁取代诱导性制度变迁

（一）需求诱导性制度变迁向强制性制度变迁转换的时机分析

由于需求诱导性制度变迁的推动力相对较弱，路径选择的传统依赖性强，制度供给与需求主体利益搏弈的非均衡性，决定了这种制度变迁方式不能完全解决制度的供给问题，特别是涉及到既存利益集团或者决策者利益的制度安排尤其如此。这就必须要求强制性制度供给与之相配合，但是强制性制度供给由于其低效性、内在隐含的破坏性、利益集团的“搭便车”性和制度设计安排者的“寻租”企图，这就要求选准强制性制度出台的时机，尽量避免超前出现，也要尽可能的缩短制度供给时滞。

1、制度供给的边际效率开始递减。诱导性制度供给是一种边际制度安排，按理讲，在制度供给效率达到顶点前，边际效率应该是递增的，只有当制度供给的边际效率等于边际成本后，制度效率才从总体上，开始下降。主要有以下几种情形：一是需求诱致制度变迁已不能提供新的制度创新了，或者说制度创新效率已开始递减了，二是制度供给的边际效益递减。三是制度的结构效率趋于零。在核心制度没有出现突破的情况下，单单依靠需求诱性制度结构已经出现了边际效率为零的状态下，就必须实施强制性制度变迁，否则就会影响效率的提高。

2、核心制度已经障碍了增量制度的安排。诱导性制度变迁的最大特点就是实施增量制度供给，即在保持核心制度的前提下，通过在核心制度外围实施和安排新的制度，通过新制度来逐步替代原有的制度。但是这种替代只是对非核心制度的替代，这种替代发展到一定的程度，就会对核心制度产生变革的要求。而核心制度由于受传统意识形态和既得利益集团的支撑，必然会反对和压制对核心制度变革的要求。在此时，核心制度就障碍了制度的增量革命。一方面是过去增量制度效率难以最大限度的发挥，即制度运行成本急剧上升；另一方面是新的针对传统核心制度的增量制度的安排不能及时出台，新制度安排的成本无穷增大，从而阻障碍经济的进一步发展。

3、诱导性制度变迁已经为新制度的安排找到了方向、积累了经验。制度安排的决策者之所以选择诱导性的渐进制度变迁方式，其根本原因就是在既定的约束条件下，对新制度性质及演进过程中的风险缺乏相应的充分知识，希望通过诱导性制度变迁为主动性制度安排创造一个低成本、低风险的知识传递和积累机制，或者政府根本没有这种潜意识的默许，而纯粹是市场微观主体的自发性行为而为中央决策者提供了一种制度变迁的思路。因此，在诱导性制度变迁中微观主体对各种制度的需求探索和自发的非核心制度的争取，或者“地下安排”（即在中央不允许的前提下，变相实施或者偷偷实施），这就便利制度变迁的方向已经非常明显，而且还在一定程度上为新制度的安排积累了经验，此时，实施强制性制度安排也不会带来低效性和破坏性。这就表明诱导性制度变迁已经达到了该制度摸索和经验积累的极限，只要政府主动的安排该种制度，就可进一步提高制度供给效率，更大程度的、更大范围的推动经济的发展。也就是说强制性制度变迁的风险已经通过诱导性制度逐步实践已经最小化了，如果此时再不及时进行强制性制度安排，已经最小化的制度变迁成本就会再次升高，失去最佳制度安排时机。

4、向后累积的制度变迁成本已经无法再递延，制度变迁的风险加大。诱导性制度变迁的是以最小程度的损害改革主体和既存利益主体为前提条件的，即争取以最小的反对来逐步实施改革，在这种改革方式下，其成本分摊要么是向后推移，要么是由政府来承担。一般情况是以向后推移为主。因为一方面政府财力有限，另一方面是由于政府有一定的任期，该任期政府也是以本届效益最大化为出发点。因此在制度成本的分摊上必然是向后推移，以便在适当的时机，即受益主体有一定的承受力后再适当分摊，或者把改革成本推给继任者。这就势必在一定程度上使制度变迁成本向后累积，若在改革一定时期后仍然没有找到适当的分摊时机，改革成本就会迅速加大，从而增加进一步改革的风险，如这时不采取一定的措施，累积的成本一旦同时释放就可能要要引发自下而上的强制性革命（或者暴力革命），达不到诱导性制度变迁的初衷。

如果诱导性制度变迁达到了上述状态，还不转换制度变迁方式，就可能会产生比较严重的后果：一是制度跌入供给陷阱，即由于核心制度不能及时满足制度需求，从而使新供给的增量制度难以发挥应有的作用，同时由于存量制度的效率释放殆尽，存量制度也难以发挥作用。二是可能爆发自下而上的爆力革命，即爆力式的强制性制度变迁。

（二）强制性制度变迁向需求诱导性制度变迁的时机

强制性制度变迁是政府看到了潜在的租金或者潜在的产出，主动设计和安排制度，政府是制度变迁的推动力量，是变迁主体，推动力度大，制度出台的时间短、效率较高，对旧制度的更替作用巨大。这就决定了强制性制度变迁必须谨慎使用，而且不可长期使用。什么时候停止使用，即由诱导性制度变迁代替强制性制度变迁。

1、预期制度基本建立。强制性制度安排主要有两种方式，一是适应需求诱导性制度的要求，对已经摸清了发展方向的制度进行主动安排，二是超前进行制度安排，没有需求诱导性制度的经验积累。不管那一种方式其目的只有一个，就是为经济快速发展提供一个良好的制度环境。只要预期制度基本建立就要适时转换制度变迁方式，由市场微观主体进行需求诱导性制度探索和印证。

2、市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度。强制性制度变迁能否成功，关键就是市场经济主体的认可和接受的程度。一般而言，接受和认可新制度有一定的时间，在这段时间内，必须保持强制性制度变迁的势头，不能因微观主体不理解或者反对就立即更改。一旦市场经济主体初步认可并接受新制度。这时就必须及时把强制性制度变迁方式向需求诱导性方式，政府由改革的主体位置上退下来，让位于市场经济主体，由市场经济来具体适应新制度，检验新制度，并进行新制度的诱导性探索，为下轮强制性制度安排积累经验，寻找创新方向。

3、为新制度的进一步安排扫清了制度障碍。强制性制度变迁一般是对制度结构中的核心制度进行主动性的超前安排，也就说存量革命。核心制度的创新就为该制度系的制度安排提供了发展方向。这就为新制度的进一步配套和完善，扫清了制度上的障碍。

4、制度供给的边际效率稳步递增。强制性制度变迁需要转换变迁方式的一个重要标志是经过一段时间的制度更替震荡，制度供给的边际效率开始递增。这时就表明安排的新制度已经开始发挥作用。

如果在强制性制度变迁已经完成了阶段性的历史任务后，仍不及时转换变迁方式就可能会使制度的效率无法充分发挥。一是新制度的成效无法得到检验。强制性制度安排有需求诱导型的强制性制度变迁和没有需求的经验型强制性制度变迁，但是无论那一种都必须要经过实践检验，而实践检验在强制性制度下是无法进行的，必须由市场经济主体来进行，如果主动安排的强制性制度不让位于市场经济主体，新制度的成效就无法" 验证。二是强制性制度的缺陷便会趁势而入。由于强制性制度的无效性和搭便车性质， 如果长期维持强制性制度变迁的态势。相关利益集团就会趁势而入，利用各种机会影响或者收买制度设计和安排者，以制度于已有利的制度。而且制度的设计和安排者也会利用自己握有制度设计和安排的权利进行寻租。三是安排的制度无法进行自我完善。强制性制度变迁所安排的制度，只是对核心制度进行的一步到位式的安排，要比较有效的发挥新制度的作用，还必须及时供给配套制度，而配套制度制度制度的安排者不可能全部了解，也不可能如核心制度一样一步到位，因为核心制度相对配套制度而言，数量少，而配套制度只能在核心制度作用的过程，根据制度合约机制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，强制性制度变迁方式还不进行调整，配套制度的需求方向和需求程度就无法了解，如果制度的决策者想当然的安排就会进一步强化制度的无效性或者“搭便车性”。

二、我国经济制度变迁的时机分析：农业诱导性制度变迁已经完成了既定任务，必须及时调整变迁方式，国有企业的强制性制度变迁还没有完成特定的改革任务，还须加大变迁力度，在尽量短的时间内安排好核心制度

（一）当前我国农业制度创新由诱导性变迁向强制性方式转变的时机已经成熟

改革开放以来，我国的农业改革从整体上看交替运用了需求诱致性制度变迁和强制性制度变迁，但是诱导性制度变迁的特征比较明显，经过二十多年的诱导性制度变迁，强制性制度安排没有及时跟上，已经严重滞后于制度需求，而且已经安排的新制度也难发挥应有效率，甚至部分制度已经成为经济发展瓶颈，当前转换制度变迁方式，推进强制性制度变迁，解决核心制度的创新不力、供给不足的问题的时机已经成熟。

3、需求诱致性制度变迁已经诱导了多年，社会经济发展所需要的的一些制度都已经清楚，变迁方向也基本明朗，而且多年的诱导性制度变迁已经为强制性制度安排经验了积累，实施强制性制度安排，不会出现较大的偏差和社会震荡。一是农村土地制度家庭承包经营长期化和承包权物化、财产化的变迁方向已经明朗。二是农业行政管理制度的市场化和服务化方向已经" 明朗。三是以土地和以家族繁衍为主的农村社会保障制度必须社会化的方向已经基本清晰。四是多年的粮食流通体制改革也为粮食制度的最终定型提供了经验和教训。粮食流通体制市场化，粮食性质经济化是必然趋势已经非常明朗。

4、累计的制度变迁成本和不合理的成本分摊方式已经到了非解决不可的地步。成本累计效应如果不进行强制性的分摊制度安排，光靠需求诱致制度变迁，显然难以完全公平合理的解决。一是传统的政治制度运行成本由改革后的市场微观主体承担已难以承受。二是粮食流通体制改革成本分摊方式极不合理，累计的成本也非化解不可。三是失业救济费用、九年义务教育等改革费用内部化不符合社会公平要求。

（二）国有企业强制性制度变迁转换时机还不成熟，须加大改革力度

国有企业的制度变迁采取的是强制性制度变迁方式，这种改革方式也较多的好处：一是制度安排比较快和及时。由于城市企业制度变迁是政府推动的，政府可以根据需要，随时安排所需要的制度直接指导企业和改革。二是不涉及决策者利益的制度安排易于出台。三是可控性比较强。由于制度变迁是政府主导的，其变迁路径、变迁方向、变迁的程度都在政府的预期内，政府比较容易控制变迁的速度，保证变迁符合政府的意图。四渐进式改革可以获得最大限度的支持和保持改革的连续性。

因此国有企业通过二十多年的强制性制度变迁，也取得了一些成绩：一是引入了市场机制。二是企业的生产经营自主权基本上归位。三是企业干部职工的市场意识和市场观念增强。四是一批大型企业基本走出了困境，在建立现代企业制度上迈出了良好的一步。五是试错式的改革证明以前的放权让利、承包经营都不能解决国有企业根本问题，找到了改革问题的基本方法，即必须进行产权多元化和职工身份的归位。六是实践中确定了改革目标模式-----建立现代企业制度，而且已经为广大干部群众所认可和接受。

但是由于国有企业的改革，就目标和任务而言，不是对传统体制进行局部的微调和修补，而是从根本上、从整体上进行变革。但是，多年的改革实际上往往只是为了应付某些眼前困难，或者为某些意识形态因素的干扰，改革具有很大的局限性和不彻底性。由于这个缘故，其中许多措施游离于改革的总体目标和大趋势，又缺乏彼此间的一贯的逻辑联系，没有打破旧的利益格局、促进成新体制生长发育的“过渡能力”。因而改革从一开始就没有全盘计划，缺乏严格的统筹。从改革方式来看，由于国有企业是运用的强制性制度变迁方式，按理讲应在核心制度出台以后，再由诱导性制度变迁来完善配套制度。可是国有企业改革则正好与此相反，因为改革带有应付眼前困难，核心制度一直没有出台，从而就使强制性制度变迁时间过长、力度不够，从而引发了以下一些问题：一是无效性。由于政府是对制度的预测，并没有实践，因此，肯定会有制度不符合实际，无效制度比较多。二是违背需求意愿的制度比较多。由于政府一般是站在自己的角度考虑问题，根据自己的需要安排制度，而是始终是以财政的需要为主线。因此，这些制度肯定不能与农民的利益偏好一致，难以满足农民所有的制度需求。三是“搭便车”行为较多。政府的制度安排，也是政府的一些代理人（各个部门）安排的，各个部门就会站在本部门的角度，安排有利于部门的制度。四是核心的制度依然无法突破。因为涉及到决策者的制度基本上是核心制度，决策者很难“自己革自己的命”，因此，既使是政府主导的强制性制度变迁也有部分核心制度难以突破。五是改革成本比较高。政府主导的强制性制度变迁推动力大，但是破坏力也大，一旦一个不符合实际发展的制度被强制安排，其损失和支付的成本就相当大。六是国有企业采取的是政府主导的强制性制度变迁，企业与职工没有积极性，导致改革主体和利益主体缺位。从1985年企业改革开始，政府就一直主导着城市的企业制度变迁的路径、方式，变迁的策略的选择都是由政府一手操纵，一手安排。政府是变迁的主体。企业和职工没有自主选择的权利，而是由体改部门和财政部门决定后强迫企业接受，由于改革的制定成本外在化，与企业没有切肤之痛，因此不可能设计出最优化的改革方案，从而导致改革主体缺位，企业和职工由改革的主体变成了被改革者，由改革支持者变成了旁观者，甚至抵制者。这种强制性的制度变迁极易挫伤企业和职工的积极性，从而使改革主体和利益主体缺位。

具体来讲国有企业主要有以下问题，强制性制度变迁没有很好解决：

1、国有企业产权置换问题。对于国有企业改革解决产权的多元化，构筑多元利益主体应是强制性制度变迁的最大任务，但是当前这一任务完成得并不理想。还有许多竞争性企业仍然是国有，采取的仍然是传统的管理方式，与政府仍然没有脱钩，产权置换任重道远。

2、国有企业职工身份置换的补偿问题。国有企业置成其他成份的企业后，对过去职工的社会养老、社会保障基金的政府强制征收如何补偿也是国有企业强制性制度变迁应解决有大问题。国有企业职工是一个相当特殊的社会群体。在计划经济体制下，政府与职工有长期契约，一方面政府对国有企业职工有终身就业承诺以及养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产积累，国家由“一穷而白”变为国民经济结构比较完备，由较少的国有资产变为现在近7万亿国有资产，这与国家对职工的“预先扣除”有很大的关系，或者说这源于职工的“贡献”，但是这种“预先扣除”是有条件的，即国家必须对职工的就业和社会保障进行承诺。另一方面，国家凭对职工的承诺，寻求职工对国家义理性的支持。这就形成了国家与职工的长期契约。这种承诺本身就是国家对职工的一种债务，需要国家以后的财政收入来弥补，在这个债务没有通过合法的途径解决前，这种债务和契约长期存在，职工有要求国家履行契约和还债的权利，国家当然也有履约的义务。现在国家要单方面中断契约，但又不支付过去职工的贡献补偿，或者说国家又不还债，而此时的职工因以前履行契约变得一无所有，既无自有财产，又无完善的社会保障，而且连就业都成问题。因此职工面临政府单方面的中断契约或者说“赖帐”，自然有一种被欺骗、被抛弃的感觉，职工的这种感觉是正常的，也是合情合理的。国家必须面对这种现实，给职工一个说法，或者说来个“了断”。因为职工过去的贡献不返回，既使职工暂时有工作，暂时企业改革“断了奶”，但是一旦新企业发不了工资或再破产，职工依然会向政府追索过去的贡献或债务。当前，许多改制企业多次出现反复，职工多次上访，多次找政府要吃饭、多次威胁政府，关键就是在中断职工契约的时候没有建立相应的补偿机制。这个机制是当前国有企业改革不可跨跃的障碍。

3、国有产权的管理问题。国有产权的置换只是置换竞争性的国有企业的产权，对于关系国计民生的企业和目前国家还控股或者虽然不控股但是还有一定股份的这些产权，国家应如何管理也没有很好的解决。强制性制度变迁讲有破有立，现在已经有相当一部分企业，已经经过改制变成所谓的公司制，但是由于国有产权的管理问题没有解决，即委托代理问题没有从制度上解决，如内部人控制问题、逆向选择问题等等还普遍存在。特别是有些上市公司因其较好的业绩掩盖了激励约束问题。

另外还有职工的社会保障和失业问题也必须利用强制性制度变迁来进行制度性安排。虽然这两个问题是持久的社会性问题，但是由于国有企业的强制性制度变迁完全改变了计划经济体制的社会保障和失业正常运作机制，因此" ，必须进一步运用强制性制度安排来确定解决这两个问题的新机制。

从上面的分析来看，国有企业虽然进行近二十年的强制性制度变迁，但是在建立新制度的框架上还没有完全到位，有些只破但是还没有立，有些虽然立了但是还没有立好，甚至还有许多没有破题。因此，国有企业的强制性制度变迁还没有完成预定的任务，向诱导性制度变迁的时机仍然没有成熟。

三、把握转换制度变迁方式转换的时机，推进制度均衡

（一）农业制度变迁必须由诱导性制度变迁向强制性制度变迁转换

1985年以来之所以会出现上述制度效率边际递减和制度增量作用不大的现象表明，我国的农业需求诱导性制度变迁已经达到了极限（即为强制性制度安排摸索成本最小化和风险最低化），农业为单独一项或几项制度安排改的策略革已经到了尽头，在其他制度结构和整个制度环境没有出现突破的情况下，单单一项或几项制度变迁已经出现了边际效率为零的状态。当前必须对前一轮农业制度变迁的策略进行整体创新和重大调整，即从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变，从产权、组织、激励约束制度等方面对其进行深层次的制度创新，从渐进式的“包围”战略转向较为关键的“攻坚战”；从过去主要突破旧体制转向建立新体制，从政策调整转向全面制度创新，从增量调整和边际革命转向存量变革，从单项改革转到整个制度安排和制度环境的变革，从以社会和政治稳定为首要目标向以社会政治目标和经济效益的目标函数的极值最大化转变，从过去片面依赖制度的调整来推动创新向依靠制度变革与与技术进步相结合的创新转变。

1、地权改革向深度和广度拓展。一是制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产，神圣不可侵范。二是提高农地收益分配制度化程度。三是逐步推动家庭承包经营制向家庭永包制过渡，规范土地经营模式，减少土地定期调整的社会成本和土地所有权代理人的寻租机会。四是所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化“。五是建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地生产要素性质。

2、改革农村行政管理体制，强县撤乡并村。为了使行政管理制度与市场经济的要求相适应，又必要对农村行政管理制度进行大刀阔斧的改革，撤销乡级政府，加强县级对农村的管理，强化县级政府对农村经济管理职能和责任。将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。 乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、企业集团和垄断行业的对话能力。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。在撤乡的同时，也要有组织、有步骤的并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，把一些相邻条件相当的小村适当合并，这有助于减少村级事务的管理成本，减少土地承载的负担，扩大农村社会化进程。当然这种合并要求农民自愿，政府只能适当引导。并村要求坚持权利和义务对等的原则处理好债权债务关系，处理好收益和成本关系。

3、着力解决农业保护问题。一是要下决心解决政府对农业的支持保护制度问题，强化财政和金融对农业的扶持与保护职能，加大对农业的投入。二是深化农业保险体制改革，提高农业和农民抵御风险的能力，降低农业的经营风险。三是提高农民的组织化程度，使农民有真正的为自己说话的组织，提高农民在制度安排中的影响力，提高农民与其他产业组织中的谈判地位。

4、改革农村公共产品筹集制度，实行投资主体多元化，减少乡村过度举债的客观动因。公共产品筹集主体要多元化，区域的基础工程要国家、地方共同负担，不能由地方甚至乡村单独负担；区域性的小型水利设施，地方政府、乡村社区和农民共同负担，同时，积极引进外资，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公共产品，通过公共产品投资主体的多元化，减轻乡村社区兴办水利设施等基本建设的压力，增加农村公共品的供给。

5、建立农村社会保障制度，逐步减轻土地所承担的社会负担。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质。

（二）国有企业还必须加大强制性制度变迁力度，把改革进一步推到位，为向诱导性制度变迁创造条件

强制性制度变迁转换时机成熟有四项标志，即预期制度基本建立，市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度，为新制度的进一步安排扫清了制度障碍，制度供给的边际效率稳步递增。但是从目前国有企业改革来看，这四项一项都没有达到。因此，国有企业改革还须强化制度安排。

1、进一步推进国有企业产权多元化和职工身份社会化（或者说两个置换）。对于竞争行列的国有产权（包括上市公司）应让更多的社会投资者来参与，特别是地县一级的竞争性的国有中小企业完全可以由民间资本来置换，形成多元化的企业产权格局，让会经营、爱经营、有能力经营的人去经营管理。在企业产权置换的同时，企业职工身份也要进行置换，身份其实也是一种产权，是多年职工用低工资换来的，所以职工身份也必须要置换。因为产权多元化后的，职工身份失去了继续存在的载体，而且新的产权所有者也没有义务再维持职工的“铁饭碗”。如果强迫维持更是与市场经济规则相悖。

2、建立国有职工去职补偿制度。为什么国有企业在改革已从“体制外”推进到“体制内”，从“微观”到“宏观”，从“局部”到“整体”，特别是进入以旧体制的核心部分为对象的攻坚阶段时，却举止维艰，甚至经常出现“前进一步后退两步”的反复现象，根本的原因就是没有建立利益补偿机制，或者说国家欠职工的债务没有还清，职工对国家单方面中断契约不予承认，进而对改革不配合、不支持、不参与，这是当前国有企业改革的最大约束。职工去取职利益补偿机制是指当职工主动解除与国家的长期契约，或者因企业无法再正常运作而要求解除与职工的长期契约时，给职工的补偿费用，解除国家与职工的契约，企业或政府不再是职工的老板，不再无限制的承担职工的就业支持，只是正常的国家与市民的关系。

3、要下大力健全社会保障体系。企业产权多元化后，重组企业的所有制结构发生了根本性变化，不可能再承担原国有企业的义务，必须建立统一管理、政企分开、社会保障机构统筹和个人帐户相结合的社会保障制度，并积极扩大社保覆盖面，使之与企业改革相适应。一是要切实保障退休职工的基本生活和医疗待遇。凡国有产权置换重组和破产重组的企业，能用资产清偿养老金和医保费的，按政策上缴10年养老和医疗保险金，不能清偿或不足以清偿的，由政策兜底，已退休职工养老金由社保处发放，医疗费由医保处按政策支付；重组企业养老金的上缴，按重组企业实" 际上岗人数，重新核定上缴基数；关门走人企业退休职工的养老及医保费，分别按有关标准上交社保处和医保处，所需资金用企业资产支付，不足支付的部分，由政府分年均衡拨付给社保处和医保处。二是要不断完善职工医疗伤残保险制度，保证职工失去“国有身份”后依然能治大病，能维持正常生活。三是要通过各级财政补贴的形式，对下岗、失业及家庭收入低于最低生活保障线者，发给“福利救济券”，主要用于购买生活必需品。四是要完善社会救济办法。对置换后的下岗职工，要跟踪管理，如在规定时间内不能重新上岗的，要实行救济并保证其基本的生活需要。

4、要进一步建立社会化职工的再就业机制。随着改革的推进，国有、集体、私营企业的员工在待遇、社会保障等方面的差距将进一步缩小，直至消除。要教育职工树立新的就业观，鼓励职工自谋职业，多渠道就业。同时，政府对买断身份的职工必须给予免费职业培训，提高其再就业的能力。要大力发展和规范职业介绍机构，为买断职工提供再就业服务。要建立再就业信息中心，专门收集劳动力需求信息，定期发布；还要经常组织劳务供需洽谈会，为置换身份职工的再就业提供必要的载体和渠道。对年老体弱、无一技之长的职工要安排到政府再就业服务中心，并签订一定期限的托管协议。劳动部门要积极组织劳务输出。