对我国工业废水污染补偿问题的探究

近年来，随着科技不断进步，海洋的功能日益凸显，人们对于海洋的依赖性增强。高速发展的经济需要海洋具备更大的承载力，但海洋环境污染状况却日益严重。根据世界资源研究所的一项研究显示，世界上近一半的近海生态环境系统因受到各种影响而处于退化危机之中，导致这些危机的最主要原因就是工业废水污染对海洋的危害。越来越多的沿海居民受到海洋环境污染的威胁，却没有得到应有的补偿。

作为对海洋环境污染影响较大的因素，工业废水污染问题既关系到海洋生态的平衡，又关系到人类的生存发展。我们不能为了获取经济利益而破坏海洋生态平衡、损害居民的权益，也不能为了保护海洋环境而阻碍经济的发展。我们需要在不损害环境的基础上发展经济，做到经济与环境的共同发展。由于我国工业废水污染造成的海洋环境损害补偿制度落后，当海洋环境遭到破坏后，往往缺乏相应的措施来补偿环境污染对居民造成的伤害。由此可见，我国在工业废水污染补偿中，仍存在着理论与实践等方面的问题。

一、补偿与赔偿的界定

目前我国学界对补偿与赔偿的界定较为模糊。现行的民法通则、民法学均未对“赔偿”与“补偿”作详细的解释。就概念界定而言，“赔偿”是指对行为人的行为做出惩处，并对受害的一方补偿或赔款，带有一定的惩罚性。侵权行为的发生通常涉及赔偿问题，通过《民法通则若干意见》中“赔偿”出现的字样来看，赔偿主要适用于因单位过错导致他人姓名权遭受侵害或单位对无民事行为能力人造成伤害的情况。从这两段文字来理解“赔偿”，可分为两种情况，一种是指确实有侵权行为的发生，且这种行为造成了一定的损失，行为人因侵权而获利，因此应当予以适当的赔偿；第二种情况是指有监护义务的单位未尽到责任，使被监护人在学习、生活或住院治疗过程中受到伤害或致他人损害所应承担的民事责任。由此可以看出，赔偿适用于过错原则，具有普遍性。

补偿主要是抵消损耗，即行为人对受害方的损失进行弥补，是一种补充性的行为，并不带有惩罚性。补偿一般基于合法行为，如房屋拆迁中，政府负责安置被拆迁居民，这种行为称为安置补偿。在工业废水污染补偿问题中，污染者按照规定合法排污，虽然在行为上无过错，但仍需承担一定的责任，需对受污染损害的居民补偿，这里的“补偿”可理解为污染者既要在造成海洋环境污染损害后对受害人给予赔偿，也要对污染可能产生影响的居民进行补偿。由此可见，补偿适用于公平原则，是赔偿的一种补充表现形式，包含在广义的赔偿范畴之中。

二、我国工业废水污染补偿中存在的问题及其结症

海洋环境受到严重污染后，政府会采取措施，对相关责任人实施惩罚。惩罚通常都重点立足于解决海洋环境污染问题，却缺乏对受影响居民的损害补偿。即使居民获得了相应补偿，也因没有具体的补偿措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我国现有的环境污染治理模式是“先污染后付费”，污染的集体或个人并没有承担相应的责任，而是以金钱补偿对海洋环境造成的损害。这导致了污染者缺乏责任意识，降低了污染补偿的效率，拖延了救济时间，使海洋环境的污染越来越严重，给海洋环境乃至整个社会发展造成了严重的影响，不利于社会的和谐发展。笔者通过分析我国工业废水污染的现状，发现了海洋环境污染损害的补偿存在以下几方面问题：

第一，污染损害评估标准不明确，公平性缺失。工业废水污染对海洋环境的影响程度是追究污染责任者所应承担责任的重要依据。工业废水污染对环境造成了严重损害。一方面，污染物进入海洋后，造成海洋环境的破坏，使海水富营养化，对海洋生物的繁衍和发展产生直接的影响，同时也产生了诸如浒苔等很多环境问题。另一方面，污染物也间接的影响着人们正常的生活，危害人类健康。近年来，改革开放政策不断深入人心，我国的经济体制也实现了计划经济到市场经济的跨越，沿海居民越来越重视滩涂养殖，从以前的养鱼、虾、蟹到养殖更具有经济价值、具有观赏性的水生动植物。这些养殖业的发展，使水产市场更加繁荣，同时增加了养殖户的经济收入，丰富了人民群众的饮食生活，也给一部分人创造了就业机会。①然而我国近几年发生的海洋环境污染现象切断了部分以海产养殖为生的居民的物质来源，对居民产生影响。由于工业废水污染为海洋环境带来的损害无法直接衡量，导致了工业废水污染没有明确的补偿标准，居民的利益得不到合理的补偿，造成各地的补偿规定不统一，缺乏公平性。

第二，补偿违规现象严重，影响管理成效。政府在污染损害补偿工作中属于监督者和管理者，同时也是海洋环境污染的间接责任者。《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定对海洋环境进行监督和管理的机构，即环保、海事、渔业等环境保护部门，各部门对各自负责的水域进行分工管理。根据规定，各地环境保护局定期汇报污染排放情况，同时，中国环境总站也每年至少两次报污染源排放情况，每年应不少于两次，以便政府及环保部门及时对环境问题进行处理，并受害居民的损失。该规定使政府定期掌握污染情况，以便及时作出应对措施，并方便查看整改效果。但各地的环境保护部门报告频率极低，并未按照规定报告，这反映出政府部门对海洋污染的重视程度不足、监督力度不强，且监测结果缺乏第三方的监督的问题。同时，地方政府官员私吞补偿款的现象日益增多，本应获得补偿款的居民无法得到补偿，违规现象严重。可见，我国工业废水污染补偿缺乏统一的监督机构，政府部门忽略了本应承担的监管失责的责任，忽略了作为环境污染的间接责任者应尽的责任和义务。另外，在工业废水污染治理中，主要污染责任者都执行“先污染后付费”的政策，这种政策一方面使排污者产生错误的意识，认为排污是应享有的权利，付费就是承担的责任。因此，排污者并没有关注污染后对国家和社会的补偿问题，在排污时无所顾忌，使得海洋环境污染更为严重。而政府在宣传海洋环境保护时注重强调减少排污，并没有强调造成污染的主要责任者在整个损害补偿中的责任和义务，使得在海洋污染损害追究责任时，排污者相互推诿。另一方面，由于海洋环境污染的潜伏性强，周期长，“先污染，后付费”的政策使得海洋环境问题出现时责任主体不明确，无法对主要责任者进行处罚。 第三，污染处罚力度小，影响补偿进程。我国先后通过了《海洋环境保护法》、《防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》等相关法律法规，其中都对海洋污染防治进行了规范。《海洋环境保护法》规定了造成海洋环境污染损害的责任者或单位应缴纳罚款，这虽然使得环境污染补偿有法可循，但却缺乏相应的强制措施，忽略了责任者若并未按规定缴纳罚款，相关责任人是否承担的法律责任的问题。此外，《民法通则》中也有关于海洋环境污染补偿的相关规定，其中并非所有的海洋环境污染行为都应承担责任，这就使得一些不法分子钻漏洞，通过私人方式用远低于法律规定的赔偿金额补偿当地居民，逃避相关环境主管部门的问责。②大部分的法律或规定仅明确了原则性的海洋污染损害赔偿制度，但却缺少具体的赔偿措施，法律或规定的操作性不强。另一方面，我国法律规定的工业废水污染补偿措施较为模糊，对主要责任者的处罚过轻。海洋环境污染给国民经济带来了严重的影响，但大多数海洋污染造成的损害仅通过缴纳罚金即可免责，罚金的数额远不能弥补对环境造成的恶劣影响。只有造成严重损害的，才予以刑事处罚，使得补偿缺乏强制性。

三、解决工业废水污染补偿中存在问题的对策

工业废水污染使居民的利益造成了损失，也使我国在补偿问题上陷入困境，除了在法制方面的滞后外，与我国长期以来对海洋权益的漠视也有很大关系。只有建立健全海洋环境保护法律体系，使全社会形成爱护海洋环境的环保观念，才能更好地维护我国的海洋权益、保护好海洋生态环境。笔者认为，针对现阶段我国在工业废水污染补偿中存在的问题，应立足于法律、政府监管等几方面。在重大海洋环境污染事件的预防和应急方面，我国政府的基本应对措施已初步成型，但在保障成果方面还存在着不足。政府应真正做到有效管理，提高管理成效，同时认清自己是间接责任者，做好污染损害的补偿问题，保障沿海居民的利益，从而保证沿海经济与海洋环境的和谐发展。

本文致力于探究工业废水污染补偿机制，重点探讨如何在发展的同时兼顾海洋环境保护，发现我国工业废水污染补偿体系中存在的问题并加以解决，完善海洋环境污染补偿机制，着力于解决我国海洋污染事件频繁发生，却得不到妥善处理的问题。

（一）建立对工业废水污染的影响评价制度

海洋环境管理部门应建立完善的污染影响评价制度，首先应明确评估主体，可以是当地的环保局或政府委托的具备评估资格的评估机构；其次应确定评估对象，重点评估对象主要包括渔场、自然保护区、海滨游乐园、养殖区等；最后要确定评估依据以及评估的重点项目，重点项目可包括生物资源损害、主要污染面积等方面，评估依据应以并以污染物的浓度增量为准。另外，也应充分利用学校以及有相关技术的社会团体或组织等进行污染检测，最后编制环境影响评价报告书，明确主要排污者的责任条款。③

（二）加强对工业废水污染补偿的监督管理力度

工业废水污染事件的频繁发生，既有污染者的直接责任，也存在政府监管不力的间接责任。在保证工业废水污染补偿的同时，应加强政府内部各部门之间的行政监督，确保补偿真正落到实处。社会的发展离不开政府，这不仅取决于政府作为社会公共秩序的维持者和公共利益的维护者，在发挥其经济职能和文化、社会职能的同时，也是社会运行的监管者。在社会危机发生的同时，既要发挥它处理突发事件的能力，也要负责事件的预防，在污染补偿方面最能体现政府的监管预防职能。政府应明确定位，不仅要做好污染的预防、监管工作，还应意识到作为间接责任者的定位。政府作为监督者和管理者，应发挥好作用，防止海洋污染事件的扩展，以免影响沿海居民的生活，使居民利益受损。为了确保补偿工作的进行，不仅需要加强内部监督，也要加强外部监督。政府应注重非营利组织的发展，我国由于政治体制等方面的原因，真正意义上的非营利组织很少，且大都进行公益服务，缺乏政策倡导型的组织。而大部分群众所熟知的组织，如青联、妇联、残联、中国贸促会等，都是半官方社会组织，具有政府背景。由此可见，我国缺少能够真正站在公众立场上表达意愿的非营利组织。非营利组织在海洋环境污染频繁发生，却得不到妥善处理时，应发挥其应有作用。因此，政府应支持和引导非营利组织的发展，在决策的过程中接纳非营利组织的意见和建议，并为其提供资金、政策等多方面的支持，并鼓励其在污染赔偿方面提供意见和建议，做好指导工作。

我国现阶段海洋环境污染处理办法是“先污染，后付费”模式，即当排污违反法律规定时，将视情节严重程度给予罚款处罚。这种处罚方式是对海洋环境造成严重破坏后才采取措施，罚款的金额远不能弥补对海洋环境造成的灾难性破坏，补偿也不到位。因此，在海洋环境污染日益严重的情况下，应形成一种新型的模式――先付费后污染，也可称为“优先赔付”。在“优先赔付”的前提下，污染者先向政府缴纳排污的费用，获得政府颁发的排污许可证，其中明确规定排污的限度，并派遣专业人员监督，当排污达到限度是时则不再允许其继续排污。排污者事先缴纳的费用则作为海洋环境污染损害补偿金，作为政府清理污染的费用以及利益相关居民的补偿。这种“优先赔付”的模式不仅能够减少污染损害，保护海洋环境，也能对受到污染损害的居民提供补偿。

（三）加强法制化管理，建立健全法律法规以及相关文件

海洋环境污染损害对沿海居民造成不利影响，政府本应通过立法以及制定相关政策等措施来保障沿海居民的相关利益。但由于法律法规不健全，各地补偿措施不统一，使得法律缺乏可操作性。因此，应该建立健全相关法律法规，使得法律不仅规定原则性的损害赔偿制度，同时也应该明确规定各项责任赔偿。我们应借鉴美国在责任细化方面的举措。美国自20世纪70年代起就制定并通过了《海岸带管理法》、《油污染控制法》等海洋环境保护方面的法律法规。其中，《石油法》明确规定了责任方的损害赔偿责任包括清除费用和损害两个方面。清除费用主要包括美国联邦政府清除油污的成本以及个人依法依据国家规定清除油污的成本，而损害则包括自然资源损害、生计损害、税费损失等。规定较为详细清楚，避免了因法律模糊不清造成的补偿不统一行为的发生。④我国应借鉴美国的相关法律政策，结合实际情况，将海洋环境保护相关的法律法规更加细化，使各地的补偿工作有法可依。 在我国，部分地区也出台了一系列的政策，保障补偿工作的实施。如连云港连云区法院颁布了我国国内首个海洋污染补偿令，这项补偿令主要针对某化工企业向海洋倾倒污染物造成海洋严重污染，对海洋生态环境造成巨大损害。该补偿令责令排污企业限期整改，保护海洋生态环境，并赔偿受损害养殖户的经济损失。⑤这项补偿令规定了对受害养殖户的赔偿办法，并明确了各级政府应承担的职责和义务。这使得连云港地区的海洋环境污染补偿工作逐渐成型，步步细化。笔者认为，各地的补偿条例或办法等应上升到制度层面，并保证补偿的公平性和统一性，形成健全的环保体系，使补偿具备强制性，保障受损害居民的利益。此外，应加大对工业废水污染的惩罚力度，尽量减少污染对居民的影响，各级政府应积极协调配合，做到及早预防并迅速处解决污染事件，对破坏海洋环境的行为坚决打击，以儆效尤，维护海洋生态平衡，保护海洋环境。

四、结语

社会的进步离不开海洋。我们既要追求经济发展，也要重视保护海洋环境。工业废水污染作为导致海洋环境污染的重要因素，应受到人们的重视。当海洋环境受到严重污染，给社会带来重大负担时，政府就要追究污染者的责任，对相关责任者实施处罚，并对受害者进行补偿。污染补偿要有强有力的法律保障，并加大宣传力度，提高居民自身的权利维护意识，保障人们的根本利益，实现社会利益的最大化。同时，也要形成“优先赔付”的新理念，强化内部与外部的监督，提高政府的工作效率，使补偿真正落到实处，以便行政机关处理海洋环境污染，弥补受海洋环境污染居民的损失，实现群众利益的最大化。