省直管县改革与行政编制制度改革研究

党的十八届三中全会重申了体制机制改革的紧迫性和必要性，并将推进省直管县①改革和行政编制制度②改革作为改革内容的重要组成部分。每项改革的推进并不是一个孤立的行为，因而本文基于省直管县为轴的耦合关系分析，对省直管县改革与行政编制制度改革进行了深入的研究。

一、省直管县改革与行政编制制度

改革的耦合关系

耦合关系是指两个或两个以上系统通过互动而形成的相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。[1]党的十八届三中全会提出了改革的“内容”，党的十八届四中全会既规范了改革的“方式”，也推动了我国改革方式的转变，即从“摸着石头过河”过渡到“沿着法治过河”。也正是这种转变才使得省直管县改革与行政编制制度改革的耦合关系显得更加紧密。

省直管县改革与行政编制制度改革之间的相互作用主要体现在两个方面：一是省直管县改革属于政府行政管理体制改革范畴，相对行政编制制度改革而言，省直管县改革更具全局性、根本性，因此，行政体制改革往往是法律制度改革的直接推动力;二是行政编制制度属于法律制度的范畴，具有独立的内涵和价值追求，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”，[2]因此，省直管县改革必须在行政编制这一法律制度框架内进行。省直管县改革与行政编制制度改革之间的协同关系体现在：一方面，耦合系统要求在合理有效的行政体制之下，建立与之相适应的法律制度;另一方面，行政制度是动态的，可以随着社会条件的变化而不断发生变化。据此，可以把行政编制制度改革与省直管县改革两个系统中的各自元素相互作用、彼此协同的现象定义为行政编制――省直管县耦合，产生的系统称为行政编――省直管县耦合系统。系统耦合是行政编制制度改革与省直管县改革一体化的桥梁，其政策含义在于将行政体制改革视为开放系统，在促进行政体制改革的同时，不断推动行政编制制度改革，再以行政编制制度规范并保障省直管县改革的顺利进行，最终实现行政编制制度――省直管县系统耦合水平的提高。

二、省直管县基于耦合关系对行政编制

制度改革的要求

（一）建立中央、省、市（县）三级行政编制制度

现行的行政编制机构实行四级管理体制，即中央、省、市以及县。省直管县改革要求减少政府层级，实现权力彻底下放，从而实现财政、行政管理体制以及人事制度的市、县分治。但按照现行的编制机关责任负责体制，县很难在机构改革、机构设置等方面脱离市的间接管理。如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准;其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常委员会备案。”而地方各级政府结合本地实际情况制定的机构设置和编制管理条例，如《广东省行政机构设置和编制管理条例》第11条规定：“行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”上述规定都确立了市管县的管理体制，这一管理体制使得市在协调市党政部门与县的职责分工方面具有了决定权，也使得市拥有了县级机构是否能够设置的批准权。市具有的间接影响县的权力不利于省直管县改革的顺利进行。因此，应建立中央、省、市（县）三级行政编制管理体制。

（二）建立垂直管辖的行政编制管理制度

（三）集中行政编制职权

省直管县改革除了涉及行政体制改革之外，还存在机构设置、人员调整等问题。例如：在实行省直管县之后，就有必要取消原来的市级政府农业管理部门，随着市的管辖范围和管理事项的减少，对一部分人员要进行相应的调整，因此，行政编制管理机关将面临前所未有的挑战。而行政编制职权分散的状态无疑会影响行政编制管理机关工作的有效开展。我国目前是多个机构共同行使行政编制管理权，除了中央及地方各级编制委员会以外，还有中央及地方各级组织部和中央及地方各级人事部门。在很多时候，往往会因各自行使其职权而出现不和谐现象。就领导职数超编而言，党员领导干部的提拔任命在程序上必须经过组织部和人事管理部门，而各级编制管理委员会对使用领导职数行使监督权。带有普遍性的领导职数超编说明各级编制管理委员会在现实的权力安排状态下并没有有效地行使职权。因此，应将所有的行政编制职权集中到中央及地方各级编制委员会，以便使其高效地履行职能，快速应对省直管县改革所需解决的各类问题。

（四）同级别行政区领导正职的梯度化

三、行政编制制度改革基于耦合关系对

省直管县改革的规范

（一）完善行政编制总量确立制度，规制省直管县改革引起的编制调整

所谓制度是指：“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，或是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化方面的体系。”[3]与行政编制相关的制度应体现在涉及行政编制法律、法规、国务院文件以及规章中。目前，相关的行政编制法律主要有：《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）、《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）以及《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）等;相关的行政编制法规主要有：《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等;相关的国务院文件主要有：《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及《国务院办公厅关于印发国家知识产权局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等;相关的规章主要是各部委以及地方政府制定的部委和地方政府规章，如《上海市行政机构设置和编制管理办法》、《卫生部机构编制管理规定》等。

通过对这些法律、法规、国务院文件以及规章的梳理，笔者认为，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立了以“常住人口数”为标准来控制常务委员会组成人员的名额;《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及各地方关于行政编制管理的政府规章确立了“机构编制与财政预算相制约”和“充分考虑财政供养能力”的制度，但具体的实施办法政府没有在相关法规以及规章中作出明确的规定;相关的国务院文件虽然确立了“编制总量”，但无法考证其确立总量的依据。由此笔者认为，我国的编制总量控制制度还处于探索阶段，还没有形成法律层面的制度。由于没有完善行政编制总量控制制度，使得我国行政编制总量变化趋于“人为性”状态，这就不难理解我国行政编制为什么一直无法突破“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的怪圈。省直管县改革涉及行政编制总量的变化，如果没有完善的行政编制总量控制制度，将会使新一轮行政管理体制改革无法达到精简机构人员的预期目标，同时还将使其面临编制膨胀的可能。

根据社会契约理论，政府存在的依据应是为公民提供公共服务，提供公共服务范围的大小取决于公民财产权让渡额度，所以，税收从根本上决定了政府提供服务的宽度和广度。公共服务的应有范围从根本上决定了编制总量，在公共服务范围确定以及工作条件不变的情况下，编制总量越大，个人的工作量就越少，如果超过了一定的程度就会导致总体工作效率变低;相反，编制总量越小，个人的工作量就增大，如果超过了一定的程度就会导致公务员不堪重负。因此，构建以公共服务内容为基础的编制总量控制机制需要明确以下指标： 1.合理确定政府提供公共服务的范围，以便合理确定公共服务的总量。一级政府一级财政的财政制度为各级行政区公共服务范围的确定提供了一个计算平台，每级财政的多少决定了本级政府提供公共服务的宽度和广度。就总体而言，基本公共服务是每级政府必须提供的，如果本级财政无法满足基本公共服务，就应该通过财政转移支付来实现，如人身财产安全保障，九年义务教育;就同一项公共服务而言，不同地区提供的程度不一样，也决定了公共服务总量存在差异，如体育设施的提供。

2.明确公共服务提供的主体。既要厘清各级政府之间、同级政府各部门之间提供公共服务的范围，也要明确各级党委之间、同级党委各部门之间提供公共服务的范围，同时还要明确党委与政府之间、党政与其他机关以及团体之间提供公共服务的范围。

3.服务对象（用a表示）的确定。就我国现阶段而言，服务对象的确定需要测量两个要素：一是常住人口;二是迁出与迁入人口的差。服务对象的总人数应该为常住人口+（迁入人口-迁出人口）。

4.每个公务员工作量（用g表示）的确定。测量公务员适度的工作量，一是搜集历年每个部门工作所涉及服务对象的总人员，再确定每个公务员工作所涉及服务对象的平均人数;二是组成专门的实验小组，测算完成前一年度每个人平均工作量的时间。综合以上两个方面，就能合理确定每个公务员合适的任务量。

5.测量平均每个人享受各项公共服务的可能性（用r来表示）。例如某县法院每年需要受理总共牵涉1万人的案件，县里的总服务对象是50万人，那么每个人享受司法公共服务的平均可能性就是1/50。

综合以上要素，我们可以确定一个合理的编制总量（用y表示）：

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（二）确定行政编制领导职数量化标准，防止改革导致领导职数出现不合理增加的现象

在行政编制领导职数没有严格的法律依据的情况下，领导职数的增减就具有相当大的不确定性。省直管县改革面临机构减少，被撤销机构的领导如何安排等问题，而行政编制领导职数的不确定性为在现有编制条件下领导职数的进一步扩大提供了可能性，即不仅没有实现通过改革精简人员的目标，而且还会使原本已经“臃肿”的编制变得更加“膨胀”。

（三）完善行政编制监督制度，使改革在阳光下进行

行政编制监督制度可分为事前监督、事中监督以及事后监督。事前监督在于以清晰的职能分配为框架构建一整套公务员录入规制程序，防止超编入编，混用编制;事中监督在于构建一套实施性较强的内外监督制度以及实施监督机制;事后监督在于建立以“责罚相当”为核心的惩罚准则。事前监督不足在于没有构建清晰的职能框架，既包括纵向的职能分配不清晰，也包括横向的职能分配不当。纵向的职能分配不清晰以各级政府之间以及各级党委之间职能重复最为突出，横向的职能分配不当在于各级政府部门之间、各级党委部门之间以及政府部门与党委部门之间的职能交叉与重叠。事中监督不足在于内外监督制度以及实施机制还处于探索阶段，没有形成完整的制度框架，主要表现在中央编制层面还没有形成统一的实施方案，而更注重于地方在编制实践过程的积极探索，社会监督还处于起步阶段。事后监督的法律依据主要有：《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及《中华人民共和国刑法》等。通过对这些法律条文的整体分析可以看出，编制管理事后监督还存在以下问题：第一，责罚不当且标准不确定。《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》第3条、第4条、第5条以及第6条分别规定了处罚的三种程度，即“给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分”。但什么是一般违法违纪？什么是情节较重？什么是情节严重？在规定中找不到相关的依据，使得处罚趋于过分就轻的状态;第二，重罚主体限制不得当。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第20条规定了可以追究刑事责任，但对象仅限于“机构编制管理机关工作人员”。要做好行政编制制度监督工作，应从以下几方面入手：

⒈完善事前监督。首先，推行改革。既要解决机构之间关系不顺、职责交叉以及设置不合理等问题，也要坚持“市场能管则由市场管理”的原则，加快政府职能转变，简政放权。其次，注重管理。成立专门的个人工作量评估小组，测定工作人员的最佳工作量。整合工作职能，精简工作机构，对机构及编制实行动态管理。再次，提高效率。规范工作运行机制，简化办事程序，建立健全考核考评制度，激发编制人员的工作积极性。最后，把关编制入口。如重庆等部分省市制定的单位用人先向编制管理机关申请编额原则，提前了编制部门管理的时间段，有利于监督行政编制入口。[4] ⒉完善事中监督。首先，整合各地内部监督制度，形成中央层面的统一规范。目前，我国行政编制内部监督制度改革主要以地方探索为主，缺乏中央层面的统一规范。中央层面的内部监督制度主要表现为：财政部、人事部及中央机构编制委员会办公室联合制定的《行政单位财政统一发放工资暂行办法》以及建立“编制部门审编制、人事部门审人员与工资、财政部门负责工资发放到个人”的综合约束机制与工作程序;地方层面的监督制度更是多种多样：新疆维吾尔自治区等省区的多个地区建立了多部门联合监督审查机制以及信息共享制度，[5]在这一制度规制下，公务员编制方面出现的违法违纪行为将同时受到多个部门的制裁，以增加其违法违纪成本。湖北等省区的多个地区创立了“实名制”，以有效实现对行政编制的动态监管。[6]因此，中央编制委员会可以在各地实践探索的基础上形成一套规范的行政编制管理制度，以此推进我国编制管理的法治化进程。其次，推动社会监督。目前社会监督存在以下问题：一是大多数的公众还没有树立“超编、混用编制等现象属于违纪违法”的意识，即社会监督力量薄弱;二是对监督途径和方法没有宣传到位，虽然很多省份推行了“阳光编制”制度，实行“实名制”管理，也设有举报电话，但由于具体的宣传不到位，使得监督运行机制难以落实到位。因此，推动社会监督，需要编制部门联合纪检等多个部门进行广泛宣传。

⒊完善事后监督。首先，明确惩罚标准，改变处分过于就轻的现状。在目前编制方面的违法成本还不足以震慑相关责任人的现实背景下，应该明确惩罚标准，根据实际需要，加大违纪违法成本，避免在处理相关责任人时采用就轻原则，遏制编制工作中的违纪违法现象;其次，将入罪的主体扩展到对编制违法负直接责任的主管人员和其他负直接责任的人员;最后，将编制违法违纪惩罚公开化，即将处理的具体情况通报给社会公众，如果社会监督举报在查处过程中起到重要作用，还应将处理的具体情况通报给监督举报当事人。

党的十八届四中全会强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。一方面，省直管县改革促使建立在原有行政体制上的行政编制制度必须进行改革，否则就无法实现“立法主动适应改革”;另一方面，省直管县改革也会带来机构设置以及人员编制的调整，只有加强现行编制制度建设，才能使省直管县改革更具有合理性和规范性。正如有学者指出的那样：“如果没有相应法律依据和法律保障，改革者如履薄冰，反对改革者理直气壮，既得利益格局固化，腐败风险加大，势必会影响改革的深入发展。即使有些违反法律的改革，事后被证明是有利于经济社会发展的，但这并非国家发展常态，从长久来看不利于法治国家建设。”