民国北洋政府时期平政院职能探析

一、平政院建立的时代背景

行政诉讼是政治文明发展到一定阶段的产物，在中国本土并没有产生行政诉讼思想，行政诉讼思想是伴随着西方的坚船利炮而进入中国的。

随着列强的侵略，清廷先后颁布了《行政裁判官制草案》、《法院编制法》、《行政审判院官制草案》，并最终形成了大理院与行政审判院并存的格局，1911年10月辛亥革命爆发，清廷覆亡，行政审判院随之流产。1914年3月，民国北洋政府公布了《平政院编制令》，1914年5月1日北洋政府公布了《中华民国约法》。平政院制度通过国家根本大法确立了，这标志着行政裁判制度在中国建立起来走入。

二、平政院的职权分析

1914年3月北洋政府颁布的《平政院编制令》规定：平政院内设肃政厅，设都肃政史一人，都肃政史为肃政厅长官，肃政史十六人，为肃政厅常任职官。《平政院编制令》第9条规定：肃政史“纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用职权、玩视民瘼事件”。肃政史依《行政诉讼条例》（后制定《行政诉讼法》）向平政院提起行政公诉，依《纠弹条例》（后制定《纠弹法》）纠弹官吏，但肃政厅独立行使职务。肃政史在任职资格、任命方式、职务保障、惩戒、身份独立等方面与评事类同，肃政史还监督平政院审理之执行，但不干涉审理。从这个方面来说，北洋时期，肃政厅的设立在一定程度上强化了平政院的组织优势。北洋政府时期肃政厅在层级上隶属于平政院，肃政史的纠弹折须由平政院院长交大总统。1915年6月，肃政厅裁撤，平政院仍存在。平政院的职能包括了两部分：其一是审理行政诉讼和审理纠弹案件的审判职能；其二是纠弹职能。

（一）审判职能

《中华民国行政诉讼法》（北洋政府颁布）对行政诉讼的范围、行政诉讼的当事人、行政诉讼的程序、行政诉讼裁决的执行做出了详细的规定，从而对平政院的审判职能做出了详细的规定。依据北洋政府《行政诉讼法》第1条的规定，平政院的行政审判权主要是包括了人民对中央国家行政机关及地方各级国家行政对人民权利的侵害提起行政诉讼案件及人民对于中央及地方各级行政官署侵害案件的申诉判决不服者。同时依据《中华民国行政诉讼法》第三条的规定平政院不得受理要求损害赔偿之诉讼。其次，《行政诉讼法》规定行政诉讼的审理要求：以评事5人组成合议庭，且合议庭中须有一至二人为司法职务出身。最后，《中华民国行政诉讼法》还规定了行政诉讼案件的审理原则：案件审理以言词主义为原则，以书面审理为例外。在案件审理过程中，《中华民国行政诉讼法》还规定了自诉诉讼当事人对已经提起的自诉案件和肃政史提起的公诉案件非经平政院许可，不得随便撤诉。

（二）纠弹职能

在行政法院中设立监察机关并行使行政公诉职能可以说民国北洋政府设立的平政院的一大特色。依据《平政院编制令》的规定，平政院内部设立了肃政厅，肃政厅所属肃政史独立行使职务，其主要职权包括三个方面：其一，承担行政诉讼案件的公诉职能，依《行政诉讼法》的规定以原告身份提起行政诉讼。《平政院编制令》第八条规定平政院肃政史于人民未陈诉之事件得依行政诉讼案例之规定于平政院提起行政诉讼。其二，肃政史依《纠弹条例》（后《纠弹法》）的规定纠举违法渎职官员。《平政院编制令》第九条规定了平政院肃政史依纠弹条例纠弹行政官吏之违反宪法行贿受贿滥用威权玩弄民瘼事件。其三，监督执行平政院的裁判及执行。《平政院编制令》第十条规定平政院之裁决由肃政史监视执行。

三、平政院制度的历史意义

（一）平政院制度极其完善

依据《平政院编制令》的规定，平政院设立了比较完备的专门部门及日常事务部门。首先，平政院专设三个行政审判厅行使行政审判权，专设肃政厅行使行政公诉、纠弹、监督审判执行职能。其次，平政院设立的日常事务部门如平政院书记庭、平政院记录科、平政院文牍科等科室，保证了平政院日常正常运转。最后，为保证平政院内部的廉洁，平政院内部设立了平政院惩戒委员会负责对整个平政院进行监督。

同时除《平政院编制令》、《平政院处务规则》、《行政诉讼法》、《纠弹法》对平政院专门审判部门和纠弹部门进行规定外。《平政院书记庭办事细则》、《平政院记录科办事细则》等相应各部门的办事规章对各部门的职能、工作范围、办事规则进行了详细的规定，这使得平政院整体得以在一个法制较为完备的轨道上运行。

（二）平政院中专设了行政公诉机关

依据《平政院编制令》第六条的规定，平政院中设置了肃政厅，笔者已经在上文对肃政厅的职能进行了论述，肃政厅的一个重要职能就是负责行政公诉。这对于北洋政府时期的中国司法来说，无疑是一个巨大的进步。

（三）平政院的设立为中国二元制司法体制改革进行了一次实验

民国北洋政府时期建立的平政院制度是中国历史上第一次设立比较健全的行政法院制度，北洋政府不只是建立起了一个单纯的平政院，北洋政府也制定了相配套的一系列法律法规，这在军阀混战，民不聊生的中国，这不能不说是一种进步。我们暂且不讨论民国北洋政府是否有能力将如此健全的法律予以贯彻执行，综观民国北洋政府所制定的法律，我们应当以敬佩的思维想到在当时恶劣的社会环境下有一批身怀救国之梦的法律人为了中国的法治进步在兢兢业业的奉献着自己的聪明才智。