试析我国行政纠纷非讼解决机制的法律完善

随着人类社会的不断进步与发展，人类的生活环境和交往方式也在发生着变化，并由此带来了国家与社会管理制度的变迁。法律作为社会管理中出现问题后最主要解决机制，也必然随之变化。具体到行政纠纷，传统的解决机制――诉讼，越来越难以适应复杂多变的社会管理需求。因此，各种非诉讼方式的纠纷解决机制也开始被人们所重视，并逐渐成为现代社会当中极为重要的管理方式。

一、我国几种主要的非讼方式

行政纠纷的非讼解决方式有很多种，如调解、和解、行政复议、行政裁决等，具体到社会的各个方面，包括劳动争议处理，医疗纠纷，消费者纠纷解决等问题，笔者仅对我国几种主要的非讼解决方式进行分析：

（一）行政调解

行政调解是行政机关对民事纠纷进行处理的一种方法，是对行政机关按照法律授权，用劝说、调解的方式帮助存在纠纷的当事人达成和解、消除矛盾，并签署协议的一种统称。行政调解的要点：

1.行政调解的主体是行政机关。它既是桥梁，也是纽带，通过它的调解，一方面化解矛盾，一方面进行协调，尽量在当事人双方都满意的情况下，最终达到和解的目的。

2.行政调解的前提是自愿。它的启动并不是转化为诉讼的前置条件，它的实施要符合公平、平等的原则，在不违反双方当事人的意愿下进行，这也是这项工作特点。

3.行政调解不具有强制执行效力。争议双方所达成的调解协议不具有强制性，任何一方反悔，均可采取诉讼、仲裁等其他方式进行解决纠纷。

（二）行政复议

行政复议是复议机关对公民、法人及其他组织的诉求得不到满足时进行裁决的另一个途径。行政复议的要点：

1.向复议机关提出请求的只能是与某一行政行为有直接关系的相对人；

2.行政复议必须按照法定的程序进行。相对人的复议申请要在规定期间里提出；复议机关受理申请、进行调查取证到最终做出复议决定，也必须在法定的期限内完成；

3.行政复议的本质是监督，上级机关在对下级机关监督的同时，可以进行指导、纠正。

（三）信访制度

信访作为一种极具中国特色的制度，建立于1951年6月。在不同的历史时期扮演了解决社会纠纷、监督政府行为、沟通群众关系等诸多角色，其形式主要表现为：“人民来信组”、“接待室”等。信访制度的特征：

1.信访活动具有广泛性与群众性。信访活动是公民管理社会事务的途径，不管反映什么内容，地域所属何地都是信访接案范围，涉及面广泛，并表现出一定的群众性。

2.信访活动具有合法性。信访制度是一种解决行政纠纷的途径，其设立、行使都有一定的法律依据，违法无序的信访活动也必将受到法律追究。

3.信访内容具有政治性与民主性。信访活动的内容包罗万象，涵盖了参与国家事务的各个方面，上至国家大事、小到情况反映，形式多样，可以建言献策，可以针砭批评，因此具有一定的政治内涵和民主活动。

二、关于以上非讼方式存在的法律问题

（一）相关制度的立法不明确

1.我国目前关于行政调解的法律不多，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《行政复议法实施条例》等法律和条例中虽然有一些表述，但比较零散。同时对行政调解的职责、范围、性质和效力也没有具体的规定，这种现状阻碍了我国行政调解制度的深入发展，影响着行政调解工作的进一步推进。

2.《行政复议法》实施后，在一段时间内使行政调解和复议工作发生了改观。但是由于行政复议与行政诉讼的衔接不够紧密，经过复议的案件是否还可再进行诉讼就成为了一个问题。同时，目前我国行政诉讼案件的接受审查工作比较严格，不对行政行为是否合理做出判断，一部分复议的案件被迫走向了终局裁决的方向，也在很大程度上损害了当事人的权益。除此之外，由于行政复议受案范围远大于诉讼的受案范围，复议的案件众多，在系统内决定，容易形成内部腐败，有失纠纷解决的公平和公正。

3.关于信访制度，虽然国务院的《信访条例》规定的有关信访的主要原则和制度已经相当完备了，它一方面强化了信访机构的职权，保护了公民的信访权，另一方面拓展了信访渠道，给予了公民更多的选择权。但是其规定的工作原则不够明确具体，比如《信访条例》规定了属地管理、分级负责和解决问题与疏导教育相结合的工作方法，但实践中若要真正开展信访工作，仅靠这些法律原则是远远不够的。

（二）适用程序不规范

1.关于行政调解的适用程序。行政调解的适用程序在我国相关法律文书中几乎是一片空白，没有与调解案件相对应的具体程序，随意性极大，在实践中只能摸索着前进。只有在合同纠纷行政调解方法中的规定比较详细，但它只提供了应用程序等简单的框架计划，并没有从监督机制上予以约束，这使得一旦调解结果无法令双方满意，就难以履约，直接影响调解的效果。

2.关于行政复议的适用程序。我国相关法律规定，行政复议一般情况下采取书面审理的方式，这就导致了书面审理程序较单

一、决定结果过于草率等问题的发生。《行政复议法》第22条有规定，在适当的时候，复议机关可以听取相关人员的建议和意见。但由于书面审查过于简单，通常只审查被申请人提供的证据材料，不再重复调查取证，对于一些复杂的案件就显得力不从心。除此之外，行政复议决定往往采取层级审批的制度，最终由行政复议机关相关领导审核并作出最终决定，而非集体讨论决定，这样难以让人信服，也很难保证结果的公正性，无疑是不合理的。 3.关于信访制度的适用程序。这一问题主要体现在信访渠道的不畅通上，思索问题背后的根源，很大一部分在于程序不规范、渠道不通达。法律没有给予信访机构足够的职权，信访机构只能发挥单纯接待的职能，并无实际权力，无法快速处理上访案件，形成只接不办的现状。而且在信访案件转办的过程中，有关接收单位互相推诿，也造成了老百姓对基层部门的不信任，从而引发非正常的越级上访，甚至出现围堵政府机关和相关职能部门的事件。

（三）受案范围规定不合理

关于行政调解的受案范围一直是受人诟病的一个内容，由于受案范围小，仅包括行政争议案件中的内部纠纷、合同纠纷、自由裁量纠纷、劳动争议案件当中的去职争议、劳动待遇争议、劳动合同争议以及一部分民事纠纷等内容。早在1973年，法国就建立了《行政调解专员法》，该法规定：行政调解专员可以受理的案件范围远远超过法院管辖的范围，调解制度是诉讼制度的有益补充。与法国相比，我国目前关于这方面的规定较少，内容也较简单，受理案件范围十分狭窄。

除了行政调解，目前的现状是信访制度的受案范围也相对狭窄。信访本是老百姓反映问题、解决问题的一种重要途径，尤其是对于行政纠纷这种涉及公权力的争议，更需要以一种自己信得过的方式解决。但是信访条例中认定了公务行为的合理性，这使得公众在信访时只能提出意见和建议，并无实际的约束力，这使得信访制度流于形式，不利于纠纷的解决以及老百姓合法权益的保护。

（四）行政调解的效力不足

与人民法院调解、司法调解不同的是，行政调解并没有强制力，当事人一旦后悔，不执行协议约定的事项，协议就无法继续下去，另一方当事人只能就该纠纷向法院提起诉讼。调解结果的效力缺乏应有的保障。[1]

（五）复议机构不统

一、缺乏监督

复议机构在我国各级法制部门的设置中并没有一个统一的标准，从行政组织结构角度来看，这与其他内设机构并无差别，因此，在处理具体案件的时候，难免会因各种利益纠纷或者评判标准不同而出现差异，直接导致复议审查的中立性、客观性受到质疑。我国相关的法律、法规，对整个复议过程以及最后做出的结果也没有规定具体合理的监督机制，这无疑也会使处理结果的权威性大打折扣。

三、关于非讼解决机制的法律完善

（一）相关立法需要完善

1.明确行政调解的立法。由于行政调解的立法规定分散，建议将行政调解作为一项单独的纠纷解决机制予以明确，即对行政调解的受案范围、适用条件、相关程序以及法律效果等进行具体明确的规定，让其成为与行政诉讼、行政复议一样的纠纷解决机制。

2.明确行政复议的立法，完善行政复议与诉讼的衔接。从法律的层面上，严格限制行政复议前置的适用范围，适当减少对当事人选择权的限制，增加对行政行为合理性的审查，这样不仅有利于实现诉讼复议对接，更能为当事人增加一层维权的保障。除此之外，笔者认为还应当限制对复议终局裁决的适用，在公权力与私权利的博弈中，首先应当维护私权，多给予当事人一层救济，这样才符合我国以人为本的理念。

3.明确信访制度的立法。在具体的信访工作中，相关的法律法规需要尽快完善。2005年修订的《信访条例》已经明显滞后了，必须要进行更新。同时，信访工作的行政法规也显得太过单薄，不足以解决实践当中的问题。建议考虑制定《信访法》，提高信访规范的法律位阶，统一相关立法，减少地方差异而引发的不必要问题，增加百姓对信访工作的信任程度，使信访工作安定有序，与其他纠纷解决机制有效衔接。

（二）规范相关机制的适用程序

1.规范行政调解的程序。行政调解虽然具有很大的灵活性，但它也需要按程序进行规范，否则，在某种程度上将很难区分行政法治和肆意的人治。因此，首先要明确行政调解中当事人的程序性权利，保证调解的自愿与公正，从而更好的维护当事人的合法权益。除此之外，行政调解的时限也需要加以明确。虽说调解有很大的自由性，但大多数当事人还是希望尽早地解决问题。若案子久拖不决，即使最后调解成功，也会给当事人带来或多或少的损害。

第二，规范行政复议的程序。目前，行政复议的审理方式依然是是书面审查为主，这不但侵害了行政相对人的知情权和申辩权等权利，而且使得整个复议的过程缺乏公开性和透明性。可以说复议机关在审理的过程中处在很被动的位置，一味的依靠双方提交的材料去做判断，带有很大的局限性。[2]所以，笔者认为书面审理制度要进一步改革，它可以作为审理的辅助手段，更多的还是需要结合实际情况来处理。

第三，规范信访制度的程序，努力为信访工作拓宽、理顺渠道。要明确各个接收机构的职权与责任，尤其是接受第一手资料的机关，应当着重进行规范，完善相关的法律法规，并确立协商调解优先原则。在受理之后，应当首先进行调解，与当事人共同协商解决问题的办法。如果达不成共识，再按照相关程序进行处理。[3]相关部门可以设立咨询机构，并配备相关的法律工作者，为当事人提供合理的建议，降低社会管理成本，平均司法资源。

（三）对有关受案范围进行明确

2.进一步拓宽信访制度的受案范围。近年来，随着信访人员的大量增加，不合理信访频繁出现，其中一个重要的原因就是信访制度的受案范围过于狭窄所致。信访的目的是解决群众困难，实践中可以把行政诉讼受案的部分纠纷转移到信访制度中来，使它更具有社会效果性与快捷性。这样的转移更有利于解决群众纠纷，实现和谐发展。

（四）强化行政调解协议的效力

对于当下的行政调解协议，法律未赋予其强制力，也就意味着若当事人一方反悔，调解即失效，这就影响到了调解结果的权威性与社会效果，其在实践中的作用也会大打折扣。[4]因此，笔者认为，应当赋予行政调解协议一定的法律效力，即如果行政调解是在合法自愿的基础上达成，且不违反他人或社会公共利益，即可认为该协议具有法律上的效力。

（五）完善复议机构和复议的监督机制

提高行政纠纷的解决率，最强大的保障就是拥有一个完善的复议机构和一套完整的复议监督机制。笔者认为，可以在法制机构当中建立一个复议审查小组，负责对具体行政行为的调查、取证、审理等事项，小组可效仿法庭审理案件的方式，采取集体讨论决定的形式进行复议。同时在整个复议过程中，建立有效的监督机制，规范调查取证行为，减少审理过程中的徇私舞弊行为，力争通过监督，使纠纷公平公正的解决。