公益诉讼中的原告问题研究

汉语中“公益”一词出现在“五四”运动之后，是“公共利益”的简称，意为关乎社会和公众的福祉与利益。公益其实是一个舶来品，鲁迅先生在《准风月谈・外国也有》中说，“只有外国人说我们不问公益，只知自利，爱金钱，却还是没法辩解。”可见中国人是没有做公益事业的传统的。在现代社会中，公益与所有人的生活都有关。公益活动的组织和完成一般是由社会公益组织来承担的，公益组织多起源于慈善团体，最先主要是从事人道主义救援和救济工作。中国的情况却大不相同，在中国，公益事业一般是由政府发起的。

公益诉讼（Public Interest Litigation），一般是指特定的国家机关和有关的组织、个人根据法律的授权，对违反法律、法规且侵犯了国家、社会或他人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。当然学术界对公益诉讼的范围还没有形成统一的定论，有观点认为所谓“他人利益”是指“不特定的他人利益”，也有学者认为，任何组织和个人都有权提起公益诉讼。正如梁慧星教授指出的，公益诉讼针对的行为损害了社会的公共利益，并不一定直接损害原告的利益，因此原告与诉讼所针对的行为未必有直接利害关系。但是社会的公共利益最终是会关系到个人利益的。公益诉讼制度可以追溯到罗马法，在西方国家，公益诉讼亦被称之为民众诉讼或罚金诉讼。意大利法学家彼得罗・彭梵得就认为那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起。

二、本文对公益诉讼的界定

按照适用的诉讼法和被诉对象标准划分，公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。而在学界，研究诉讼法的学者分别从民事公益诉讼和行政公益诉讼两个方向开展研究工作。本文研究的是民事公益诉讼，公益诉讼强调的是其目的，而非一种独立的诉讼形式。对于公益诉讼范围的限定，法学界存在诸多分歧。有观点认为，如果某个诉讼虽是为了个人利益而进行的，但其本身的影响已经超出了诉讼当事人利益的范围，而具有普遍的社会意义，这类案件也可以归为公益诉讼，这种观点属于客观论。客观论的立足点在于诉讼的结果是否在客观上促进了社会公益的发展。另一种观点则是主观论，主观论认为即使某个诉讼在客观上产生了对他人和社会有利的效果，但只要原告提起诉讼是从个人利益出发，这类诉讼也不能归为公益诉讼。笔者认为单纯从主观目的为判断标准出发不是十分恰当的，因为我们不能割裂个人利益与社会公共利益的联系。如果诉讼活动的结果具有公益性质，应该被视为公益诉讼。

三、公益诉讼中的原告制度概述

公益诉讼如果按照提起诉讼的主体不同进行划分，可以分为检察机关提起的公益诉讼和社会团体或个人提起的公益诉讼。由检察机关提起的公益诉讼亦被称为民事公诉或行政公诉，而由社会团体或个人提起的公益诉讼则是一般公益诉讼。在英国，一般情况下只能由法务长官代表民众提起阻止公共性不正当行为的诉讼，但是也有特殊情形，当这种不正当行为已经使公民的个人利益受损或者可能受损，而法务长官又拒绝起诉时，个人可以在经法务长官的同意后提起诉讼，但该诉讼的目的则必须是为了一般性的公众利益。英国法律还规定，“对于公害，任何人都可以提起诉讼。”此时的“公害”指的是环境污染。再者，一些社会组织、团体经过法务长官的同意可以提起涉及公共环境卫生的群体诉讼。而在美国，公益诉讼的原告范围要宽泛的多，美国法律规定，除受害人有权起诉外，检察官可以提起衡平诉讼，其他任何个人与组织均可以起诉。可见，美国的现代民事公益诉讼制度相对完善。在大陆法系国家，比如德国的民事诉讼法就规定，检察机关可以对涉及国家、社会公共利益的重大案件提起民事诉讼。而在涉及到不正当竞争、专利、商标等经济法律关系的案件中，诸如消费者保护团体、促进工商业利益团体等公益性组织可以提起诉讼。

综上，无论是在大陆法系还是英美法系国家，民事诉讼法均未采取一元化即只能由直接利害关系人起诉的模式。但是可以看出，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通常形式。公益诉讼的目的和性质有其特殊性，因此不应该过分限制原告的范围，但出于对滥诉的担忧，又不得不对当事人范围苛以一定的要求。

四、新《民诉法》关于公益诉讼原告规定存在的问题

《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是检察院作为公益诉讼原告的法律依据。在中国，检察院的性质是国家法律的监督机关。在民事诉讼的一般模式中，无诉讼利益的主体不具备原告资格。然而在检察诉权理论基础上创建的检察院的民事、行政诉权是检察职能发展的结果，因此，现在可以不完全由实体权利人或直接利害关系人启动民事、行政诉讼程序。

人民检察院作为环境公益诉讼的原告是由检察院本身的职能和环境公益诉讼的特点决定的，可以说是一种现实的需要。因为当下危害社会公共利益的事件频发，而社会公众正当性期待已经严重削弱，这就不得不催生出民行检察、公益诉讼等诸多制度化的产物。所以民行检察、公益诉讼就具备了公共利益捍卫者的属性。因此，在环境公益诉讼中，检察院作为环境公益诉讼的原告无论是从实践中还是理论上，都是无可争议的。 然而没有一种制度会是完美的，只存在一个总体上有用、有益的制度，不存在万能的制度。检察院作为环境公益诉讼的原告也存在一些问题。首先，检察院在民事诉讼中，既充当原告，又同时担负法律监督的职能，这显然是有违程序公正的。其次，检察院是国家机关，当国家机关作为民事诉讼的原告时，与被告人或相对人的地位明显不平等，这就容易造成法院偏倚的判决结果。再次，由于我国目前的民事诉讼法没有对公益诉讼作出审级上的规定，那么当被告不服一审法院的裁决而上诉时，在二审中，检察院的角色定位是模糊的。最后，新的民事诉讼法增加了人民检察院对再审抗诉的规定。如果发现法院关于环境公益诉讼的生效裁决是错误的，那么检察院是以抗诉方式或是提出检察建议的方式启动再审程序呢？按照一般诉讼程序的设置，原告只能申请再审，并没有抗诉启动再审一说。

另外由于公益诉讼涉及到的是公共利益，而普通人承受诉讼负担的能力是极为有限的，因此在实际的社会生活中，个人对公益诉讼的积极性相对较弱，那么在这种情况下，公益性质的组织、团体对于推动公益诉讼就具有十分重要的意义。但是在我国，传媒和宣传渠道是国家垄断的，公益事业又处在不成熟的起步阶段，公益组织和团体是比较弱势的，在很多时候，它们不够强大到与公共性的不正当行为相抗衡。