土地征收中公平补偿的问题研究

在2012年闭幕的十一届全国人大常委会第三十次会议没有表决土地管理法修正案草案，这意味着关于征地补偿制度的修法进程将延续到下一次审议。

被征地方和征地方两者之间存在天然的利益冲突，因此，补偿标准的制定要符合二者的利益要求就难上加难。在现实情况中，征地拆迁成为社会不稳定因素中很重要的一部分，补偿费的多少影响到征地方的建设成本和被征地方未来的生计生存。如此不可调和的矛盾造成了恶劣的社会影响，也严重影响政府的公众形象和公信力。

对于被征地方和征地方来说“公平补偿”原则是最公平合理且可接受的，也是最容易贯彻实施的一项补偿原则。因此，发现我国土地征收中存在的问题，借鉴外国的实践经验，制定科学补偿政策，根据实际情况贯彻落实补偿标准显得尤为重要。

一、我国土地征收补偿制度的立法进程和现状

（一）1950年11月通过的《城市郊区土地改革条例》，这是建国以来，关于土地征用补偿制度最早的立法，该法第14条的规定体现出了公平补偿的原则。

（二）1953年通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》该法规定，我国土地征用补偿制度的基础标准开始以土地产值即“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准”

（五）1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》沿用了《国家建设征用土地条例》中的大部分条款，但同时也大幅度提高了土地征收征用的补偿标准。

（六）2007年通过的《中华人民共和国物权法》第42条中对土地征收补偿的范围有所扩大，力度也有所增强。虽然还未完全确定完全补偿制度，但相比《土地管理法》已有了明显的进步。

（七）2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中确立了土地征收中的公平补偿原则。

二、土地征收中补偿制度中的新变化

我国土地征收标准的修改，在2012年闭幕的十一届全国人大常委会第三十次会议上并没有变化，这意味着关于征地补偿制度法律的修改进程将延续到下一次审议。

在城镇一体化建设发展中，农村土地管理制度的改革有着至关重要的作用。有专家认为，对被征地农民补偿款的提高将有助于实现农民的市民化。但也有人担心，补偿标准的不确定，甚至无上限，会扩大政府的自由裁量权，在城市周边地区出现因为征地暴富的新圈子，这就违背了公平补偿的初衷，也提高了土地再次流转的成本，这不仅不会实现土地征收补偿中的公平，反而会造成新的不公平。

三、当前我国土地征收中存在的问题

（一）土地征收补偿制度的不完善①

在我国现有法律的规定中，并未做出非为公共利益的目的而不能征地的限制，现实情况中，非为公共利益的征地现象也是普遍存在的。但根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等的规定，只有为了公共利益目的理由才能对土地进行征收，而如果是为了私人或商业用地建设是不能征收集体土地。但这与快速发展的城市化对土地的要求来说是明显滞后的。城市的发展扩大需要大量的土地，而农村集体土地却不能直接进入市场流转，这就导致为了非公共利益而征收集体所有制土地的情况在现实中大量出现。这种滞后性已经阻碍了城市的发展。

（二）地方政府滥用权利损害农民利益

在土地征收的实践中，政府起着决定性的作用，地方政府决定了征收中的诸多关键性问题，这就导致地方政府的自由裁量权过大，促进当地经济发展、缓解当地就业压力等往往成为政府实现征收的冠冕堂皇的借口，这中间必然存在权钱交易，也是滋生腐败的重灾区，大量的土地出让金吸入了当地政府的财政收入。因此，在实践中土地征收的公共利益目的条款被地方政府滥用，损害农民利益，没有实际意义。

（三）土地征收的补偿标准不科学

土地征收中，征地方往往是获利的一方，因为土地的流转，使得征地方能获得土地的使用、收益、处分的权利，也能更有效率的利用土地，而被征地方在获得了一笔补偿款之后一无所有，处于弱势方，因此应当给予保护。我认为，在土地征收的补偿中，应当利用经济学的知识，结合土地的“原用途”以及其“增值部分”对被征地方进行补偿更为合理。

在实践中，存在着补偿标准不统一、计算方式不科学、范围窄等情况，这些没有统一的标准和计算方式既不能评估出土地的使用价值又损害了农民的利益。我国现有法律中对于征地补偿的原则和标准与世界严重脱轨，这就需要我们采用比较研究的方法，学习西方实践经验，结合我国实际情况，制定出一套适合我国农业经济的补偿原则。同时要注意，我国不同地区发展状况各异，土地的价值确定也因不同地区的经济发展水平，当地农民平均收入的不同会有很多不同的情况，因此，在确定补偿大原则的情况下，应当细化不同地区的补偿标准和计算方法，这样才能是“公平补偿”原则在不同地区都能体现出“公平”。

四、土地补偿，“公平补偿”要先行

首先，“公平补偿”应该是市场化补偿。应当用“市场经济”这双看不见的手来调控，即征地补偿标准应该由市场来定价。而人为预设的补偿标准，只能在这个标准范围内进行补偿和交易，很明显这是不符合市场规律，是不合理的。

其次，“公平补偿”应该扩大补偿范围。土地是农民的一切，这是我国几千年小农经济延续下来的特点，是最有效的生存保障。即使是市场调控下的补偿标准，也不能完全补偿失去土地对农民以后的生存带来的影响。作为弱势群体的农民没用从原本属于自己的土地中获得应有的增值收益，如果任这种情况发展而不加调控，贫富差距会继续拉大，社会矛盾激化，不利于社会稳定和社会发展，随着土地升值，农民也应该得到相应的土地增值收益，维护社会稳定的同时也有利于实现共同富裕这一终极目标。因此应当对农民进行倾斜性补偿，在补偿土地价值和增值价值后，应当对农民今后的生活也进行保障，这就需要完善社会保险体制，将医疗保险、社会保险在农村中大量推广并适当提高标准。保证农民在失去土地后依然“老有所依”。

总之，对土地的征收并不是简单的“一次性买卖”，要实现社会公平，平衡各方面利益，就应当对农民的利益进行特殊保护，在确定补偿标准，划定补偿范围，完善计算方式时，要充分考虑我国的实际情况，结合地方的特殊情况，必要时采用听证的方式进行，扩大公众参与，结合国外和台湾的实践经验，制定出是个本土的补偿方式。也许对被征地方的特殊保护会让征地方觉得“不公平”，但这才是实现真正公平的正确手段。

作为农业户口占绝大多数的中国，解决好土地问题，才能为城市建设的飞速发展扫清障碍。安顿好被征地农民的生活，使他们获得长期化的补偿和保障，才能使农民的城市化更加现实，这符合我们追求社会稳定和和谐发展的目的。