论农村留守儿童监护制度的完善

我们作为中国改革开放时期的新生代，恰好也是农村留守儿童的第一代，而本人也亲身经历了所有农村留守儿童面临的痛苦、无奈和愤慨。因此，农村留守儿童的监护问题已经不是社会能够回避的问题，我们必须坦然面对，用心解决。

一、农村留守儿童及其监护的含义

农村留守儿童有三个层次的法律概念：“农村”是指户籍所在地，“留守”是指现居住地，“儿童”是指以一定年龄以下的任何人，我国《未成年保护法》规定“未成年人是指未满十八周岁的公民”，但儿童在我国确没有明确的法律定义。《义务教育法》规定“国家实行九年义务教育制度”，“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七岁”。[1]因此本文认为农村留守儿童应该是年龄在十八周岁以下的因父母外出务工而被留置农村的未成年人。

监护是我国一项重要的民事法律制度，是指监护人对限制民事行为能力人和无民事行为能力人的人身、财产以及其他合法权益依法实行监督和保护，以保障限制行为能力人或无行为能力人的合法权益。[2]我国未成年人监护制度主要由宪法、民法通则、未成年人保护法、婚姻法、中央地方的法律法规以及中国遵守的国际公约或条约等组成。

二、农村留守儿童监护制度所存在的问题

尽管我国出台了各项法律法规和多种保护未成年人权益的各种规定，但是我国未成年人监护制度还不够健全和完善，无论是制度，还是监护理念，都滞后于当下未成年人权益保护的要求和发展。尤其涉及到农村留守儿童监护问题，更是漏洞百出，远远不符监护制度设计时的应用效益。因此，严重阻碍了农村留守儿童的权益保护事业的发展，以及严重损害了农村留守儿童健康茁壮的成长。

（一）监护制度滞后

首先，农村留守儿童监护制度的问题体现在关于父母监护的相关规定过于粗略，不易具体落实。我国《未成年人保护法》第12条规定，“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人合法权益的，应当依法承当责任”。[3]“不履行监护职责应当承担责任”，承担什么样的责任？承担多大的责任？怎样来承担责任？这里表述的过于含糊。《民法通则》第16条的规定是：“未成年人父、母所在单位，或未成年人住所地居民委员会、村民委员会承担监护职责。”[4]因为在中国现代的经济社会中父母单位多以雇佣关系为主，所以不存在由父母的单位监管，而且村委会和居委会既无专项资金又无专业人员，所以这样的条款在现代的经济社会导致了组织监护人不适格问题，同时条款也明显不符合现实实施条件。

（二）监护理念落后

其次，中国自古实行家长制，在家庭中家长就是权威甚至胜过法律，虽然法律废除了家长制，但这种理念还是对我国的监护制度产生了强大的影响，我国的监护制度主要采取了亲属监护制度为主，组织监护为辅的监护制度。但是随着社会经济环境以及家庭结构的改变，亲属监护不能全面实现监护，组织监护又出现组织监护人不适格等等问题导致组织监护不能及时补位。

三、农村留守儿童监护制度的完善

英美法系和大陆法系的国家对未成年人的监护制度做了详尽的规定，从最大程度上维护了其国家未成年人的合法权益，对我国农村留守儿童监护制度的完善有重要的借鉴作用。

（一）农村留守儿童监护制度法律方面的完善

完善监护制度的衔接。针对我国《未成年人保护法》中较为模糊的立法问题，国家应该予以更加明确清晰的规定，涉及到未成年人切身权益问题，立法方面应该更加严谨、全面、可行。同时，国家可通过一定的组织机构加强对农村留守儿童的保护。例如，香港是一个对未成年人监护制度较为完善的地方，其保护未成年人的法律体系主要由联合国的《儿童权利公约》，特别行政区成文法和判例法组成，这些成文法和判例法主要体现在《少年犯条例》《保护儿童及少年条例》《家庭及同居关系暴力条例》等成文法例当中。而真正承担保护未成年人的权利，并为其提供服务职责的是香港福利局下属的社会福利署。[2]同时为了应对在保护未成年人过程中出现的复杂、多样的问题，香港社会福利署还牵头成立一些跨部门、跨领域的机构来共同完成未成年人的保护工作，这些部门包括社会福利署，卫生署，教育局，警务处等。在我国法律规定未成年人居住地的村委会或者居委会或者其父母所在的工作单位可以作为监护人，但是这个规定在当代经济体制转型的中国不具可操作性。如农村留守儿童没有亲属监护，而转由当地村委会监护的这种情况是行不通的，因为村委会既没有专门经费又没有专门监护人员，而民政局既有专项经费又有国家法律和政策的支持。此外，它也承担着社会保障的职责。因此应取消单位、村委会、居委会的监护，由民政局作为国家监护人对农村留守儿童实行统一的监护，在民政局内部设置专门的机构，拨划专项资金，由专门的工作人员具体履行这一监护职责。同时，也可以学习香港，由民政局牵头联合公安机关、医院、学校等部门组建一些跨部门、跨专业、跨界别的机构，形成一张巨大的保护网，来保护农村留守儿童。

（二）农村留守儿童监护制度制度方面的完善

设置监护监督、惩戒制度。国家应该对亲权人和监护人，教育和保护农村留守儿童的行为设置较为完善的监督和惩戒制度。我们可以学习西方的监护制度再结合我国农村的实际情况来设置较为完善的监督和惩戒机制，例如，我国农村每个村的每个村民聚居地（村民小组）都有组长管理日常事务，政府可以增加组长对农村留守儿童监护人的监督职责，同时在民政局内部设立农村留守儿童事务局并赋予其对监督人和被监督人进行监督检查的权利。对于监督不到位的监督人，可以免去监督人的职务并进行相应罚款或其他可行的惩罚措施；对于监护不力的监护人可以统一予以惩罚，惩罚的方式可以是办学习班或者其他可以接受的方式，由政府统一派遣或由志愿组织提供专业人员辅导监护人学习、理解监护职责，使其认识到监管照顾和教育孩子的重要性；对于监护严重失职，或者监护人严重损害被监护人利益的，监督人根据监督纪录上报有关部门，由有关部门向人民法院建议剥夺监护人的监护权利改由国家代为监护，人民法院必须受理。

设置监护关系撤销、变更制度。我国应该对监护关系的撤销、变更做出具体明确的规定。能够使监护关系转化时有及时的关系补位机制，实现监护关系全阶段的衔接。监护人对被监护人不适当履行职责或者侵犯其合法权益的，监护人死亡或者丧失监护能力等不宜再继续当任监护人的，应该及时撤销监护关系，由有关组织及时进行监护关系补位。在撤销、变更监护关系的过程中，监护人侵犯其合法权益应承担民事责任的，应当要求监护人承担赔礼道歉、消除影响、赔偿损失、予以罚款等民事责任；应当承担行政责任的，承担警告、罚款、拘留等行政处罚；应当承担刑事责任的，承担罚金、管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑等刑罚。

完善农村留守儿童监护人委托制度，及时弥补农村留守儿童监护制度的不足。委托监护是一种临时性监护措施也是一种意定监护，即监护人将监护职责委托给符合监护条件的人代为履行的行为。委托监护双方必须订立正式的委托合同；受托人必须具有相关资质，符合相应条件；必须明确委托监护双方的权利义务关系；必须明确委托监护人应当承担的法律责任。