琉球主权再议的国际法思考

2013年5月8日，《人民日报》发表署名文章《论〈马关条约〉与钓鱼岛问题》，通过大量的文献资料从历史学角度就钓鱼岛及琉球群岛的主权归属等问题进行了详细论证分析。学术界对琉球问题的关注和研究由来已久，但《人民日报》这样的权威官方媒体发表署名文章讨论琉球主权并明确提出“琉球主权再议”，自中日邦交正常化以来尚属首次。因此，该文的发表引发各方的密切关注和激烈的反响并非偶然。既然“琉球再议”的提出业已将沉睡多年的琉球问题再次激活，客观来说，这一契机为中国政府在适当的时机和条件下改变对琉球问题的立场做好了铺垫。那么我们就有必要对琉球主权再议问题所涉及的国际法问题进行全面的梳理。

一、琉球主权再议的法律依据

（一）历届中国政府从未承认日本对琉球的吞并

其后，中日双方就琉球地位问题展开旷日持久的斗争。“存球祀”一直是清政府处理琉球问题的基本原则和底线，所谓“存球祀”，即保存琉球社稷，简而言之，只要日本能够满足琉球复国这一条件，有关琉球问题的其他一切事项，中日双方都可以谈，言下之意自然是坚决不承认日本对琉球国的吞并。1894年甲午战争，中国兵败，日本通过马关条约割占中国台湾，最终巩固了对琉球群岛的殖民统治。从坚持“存球祀”这一立场来看，彼时的清政府虽然腐败无能，但也从未正式承认过日本对琉球的占领，更未承认日本对琉球享有所谓的主权。清政府坚守“存球祀”的底线，为日后琉球主权再议埋下了伏笔，留下了余地。此后，历届中国政府均未承认日本对琉球的吞并。迄今为止，中日两国之间从未就琉球问题达成任何条约。因此从法理上讲，琉球主权归属，是中日两国之间悬而未决的历史遗留问题。

（二）相关国际条约对琉球主权问题的影响

第二次世界大战中，中国与同盟国并肩战斗，抗击日本侵略，取得了决定性胜利，日本沦为战败国。在共同抗击日本侵略的过程中，中、美、英、苏等同盟国主要成员共同鉴定了一系列国际条约，如《开罗宣言》、《波茨坦公告》等，为琉球问题的解决提供了千载难逢的历史机遇。但遗憾的是，由于种种原因，中国没有能够很好地把握这次机遇，导致琉球主权问题拖延至今。即便如此，上述条约仍构成了琉球主权再议的重要法律依据。

1.《开罗宣言》

2.《波茨坦公告》

3.《旧金山和约》

二、提出琉球主权再议诉求的适格主体

琉球主权不属于日本，自然琉球主权问题可以再议。然而，琉球问题涉及的相关当事方错综复杂，至少包括中国、日本、美国以及琉球人民四方主体，究竟哪一方有资格提出“琉球主权再议”的诉求，则必须根据国际法的相关规定进行审慎和细致的分析后才能做出准确的界定。

（一）中国的主体资格问题

但是，根据“权力与职责相统一”原则，中国身为琉球的宗主国，在对琉球享有宗主权的同时，当然也必须对琉球负保护之职责或曰义务。当琉球遭受日本侵略之时，如果中国妥善地履行宗主国的保护职责，以实际行动对琉球施以援手，如同历史上屡次出现的以“援朝”战争保护朝鲜那样，即便最终力有未逮，未能力挽狂澜，中国仍不妨为提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。但现实的情况却是，中国身为宗主国正陷于列强瓜分狂潮而自顾不暇，不仅未发一兵一卒对琉球进行支援，甚至对琉球王室苦苦哀求中国发兵相助的正当诉求充耳不闻，仅仅只是对日本的侵略行为进行了无力的谴责；即使是抗战胜利后，国民党政府对琉球民众代表上书请求脱离日本殖民统治，回归中华的请愿活动也视而不见。由于中国一再地逃避了身为宗主国对琉球进行保护的职责，根据“权力与职责相统一”原则，中国在屡次怠于履行宗主国职责的情况下，是否还享有以原宗主国的身份提出“琉球主权再议”诉求的资格，是值得怀疑的。

（二）日本的主体资格问题

如上所述，根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《旧金山和约》等国际条约，至少可以确定在二战以后琉球的主权不属于日本；再者，日本作为“无条件投降”的战败国，是没有决定权的。因此，从法律角度而言，在琉球主权问题上日本已经不再是琉球的直接关系国，在“琉球主权再议”问题上，日本不具备合法的主体资格。

（三）美国的主体资格问题

1945年日本投降后，美国以盟军的名义单独对日本实施了占领，包括琉球、钓鱼岛等在内由日本非法窃取但尚未归还的领土亦处于美国占领之下。由此，美国成为琉球问题的直接关系国。通过对《旧金山和约》第三条的解读，我们可以得出以下结论：第一，日本将琉球的施政权（包括行政、立法与司法权力）交给美国；第二，美、日讨论琉球托管问题：美国打算向联合国提议由其单独托管琉球，日本将予同意。[3]可见，无论从现实中美国对日本的军事占领（包括琉球）还是《旧金山和约》的规定来看，美国都是琉球问题的直接关系国，美国在解决琉球问题方面负有不可推卸的责任，美国应当是提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。但考虑到现实的美日双方紧密的同盟关系以及遏制中国崛起的战略需求，美国断然不会允许琉球脱离日本而独立，美国的主体资格只具有理论上的意义，现实中，对琉球问题的解决是毫无裨益的。

（四）琉球人民的主体资格问题

“民族自决原则”是现代国际法中一项公认的基本原则，在《联合国宪章》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法律文件中均有体现。该原则认为：各民族一律有权自由决定其政治地位，不受外界之干涉，并追求其经济、社会及文化之发展，且每一国均有义务遵照宪章规定尊重此种权利。

三、运用法律手段解决琉球问题的思路

前文已经论证，琉球主权问题，可以再议；提出“琉球主权再议”诉求的适格主体应当是琉球人民。那么，琉球问题应当议什么？怎么议？中国在琉球主权再议这一问题上，应当发挥什么作用？我们认为，解决琉球主权问题，应当遵循如下思路：

（一）琉球主权再议的内容是帮助琉球人民实现琉球独立或琉球自治

在以中华帝国为核心的朝贡体系之下，中国与藩属国的关系和西方列强与殖民地的关系是有本质区别的：被西方列强占领的殖民地完全或部分地丧失了独立的主权，而纳入中国朝贡体系的所谓藩属国，仍然是拥有完全独立主权的国家。因此，讨论琉球问题，首先必须明确，琉球国虽为中国藩属，但实质上仍是一个独立的主权国家，琉球并非中国固有领土，这一点与钓鱼岛是有本质区别的。

在近代历史上，中华民族曾饱受西方列强欺凌，所谓“己所不欲，勿施于人”中国绝不会将殖民统治的痛苦强加在其他民族身上。当代中国一贯坚持和平崛起战略，自然不会对琉球有任何领土野心，提出“琉球主权再议”，其内容和目的应当是帮助琉球人民实现琉球独立。 （二）厘清琉球问题与钓鱼岛问题之间的关系

国内多数学者认为，琉球问题与钓鱼岛问题密切相关，二者互为表里，在琉球问题的解决方面，应当与钓鱼岛问题的解决建立某种联动机制，寻求所谓“一揽子解决方案”。对此看法，却有疑义，理由有二：

1.琉球问题与钓鱼岛问题的性质有本质区别

琉球问题的实质，是帮助琉球人民实现琉球独立，以期在中日之间建立一个缓冲区，以确保中国的战略安全，中国对琉球不应也不会有任何领土诉求，琉球问题是中、美、日以及琉球人民之间的多边国际争端。而钓鱼岛问题的实质，是日本非法窃取了中国的固有领土――钓鱼岛，中国不仅对钓鱼岛存在领土诉求，而且态度相当坚决，甚至将钓鱼岛列入中国核心利益的范畴，钓鱼岛争端，是中日两国的双边领土争端。二者的性质差异如此之大，不难想象，寻求所谓的“一揽子解决方案”，希望“毕其功于一役”，是非常不切实际的幻想。

2.不应将琉球问题作为在钓鱼岛争端上针对日本的反制措施

琉球群岛独特的自然地理和地缘政治条件，决定了它对中国战略安全的重大意义。单从国家战略安全意义来说，琉球之于中国，远比钓鱼岛之于中国更为重要。因此，在讨论琉球问题时，千万不能将琉球问题当做中国在钓鱼岛问题上反制日本的一张牌，“琉球主权再议”不应是中国在钓鱼岛争端上针对日本的反制措施，而应当是中国经过深思熟虑之后做出的慎重的、理性的、主动的选择。琉球问题的解决，不应与钓鱼岛争端的走向挂钩，二者是有密切关联但又性质迥异的两个独立的问题。

（三）中国政府的琉球政策

上文已经论证，中国并不是提出琉球主权再议的适格主体，但这并不意味着中国在琉球问题上应当毫无作为，这一结论只是在于强调琉球主权是否再议，什么时候再议，决定权在于琉球人民，中国不应当越俎代庖，只能静观其变，以待时机。一旦时机成熟，中国不仅应当在琉球问题上有所作为，而且还应当在琉球问题的解决中发挥举足轻重的作用。中国的琉球政策可分三步实现：

1.根据中日关系的走向，决定中国对琉球问题的政策

如果中日关系没有继续恶化，中日争端仍在可控范围内，中国的琉球政策可以维持现状，即作模糊化处理，官方不作明确表态；但就民间层面，则可开放关于琉球问题的研究和讨论，包括允许民间成立研究琉球历史问题、支持恢复琉球国的组织，向世界普及日本非法占据琉球的历史知识。官方对这一活动不参与，不反对，持默许态度即可。

2.培育和扶持“琉球复国”力量

琉球主权再议的诉求，固然应当由琉球人民自己提出，中国只能在时机成熟时予以协助。至于时机何时成熟，则取决于诸多外部因素，尤其取决于中国对琉球的政策和态度。中国完全可以创造条件，让琉球主权再议问题最终浮出水面。其具体措施，便是通过各种途径帮助琉球人民建立自己的民意机构，培育和扶持“琉球复国”“琉球复国”力量。

3.支持琉球人民提出琉球独立的诉求并最终实现琉球独立

一旦琉球人民的“琉球复国”力量形成气候，中国就可以用实际行动在相关国际舞台上对琉球人民的独立诉求予以有效支持。具体方式有两种：其一，琉球群岛可以界定为处于美日联合托管之下的领土，依据《联合国宪章》规定的“国际托管制度”，可以在联合国框架下通过向联合国托管理事会申诉来实现托管领土的独立；其二，在争取到国际社会广泛支持和同情的条件下，推动琉球人民通过“全民公决”实现独立或自治。