京津冀一体化政府环境责任问题研究

一、京津冀环境现状调查

京津冀位于东北亚中国地区环渤海心脏地带，是中国北方经济规模最大、最具活力的地区，也是全国重要的工业基地。随着经济的快速增长、人口的不断增加，该地区生态资源越来越紧缺，环境污染越来越严重，生态环境更加脆弱。调查发现，随着京津冀地区民众环境保护意识的提高，环境基础设施建设的完善，该地区环境污染得到了一定遏制。但从总体上看，京津冀地区的生态环境质量仍在下降，生态环境状况存在诸多问题。三地的生态环境状况息息相关，整体性强，仅依靠三地政府分化治理很难奏效。

（一）区域性水资源短缺和污染严重

（二）区域大气污染严重

（三）区域内土地利用不协调

二、京津冀政府环境责任分化的弊端

京津冀地区是一个紧密联系的整体，但是，在当前的环境保护与治理工作中还存在着相关部门之间、各地区之间各自为政、难以协调发展的问题，政府环境责任严重分化。这种分化式的管理模式难以达到有效的治理效果，存在着严重的弊端，主要表现在以下几个方面：

（一）各自为政，缺乏有效沟通

京津冀虽同处于环渤海经济圈，但分属于不同的行政区，三个行政区划各有一套行政主体与行政部门，具体包括环保、国土、水利、海洋、农业、林业等十几个部门。由于三区行政地位相当，整个区域之间缺乏像长三角那样以上海为中心统领整个区域的内在凝聚力，行政地位的对峙造成环境保护与治理过程中难以协调发展的弊端。而且京津冀地区缺乏应有的联合观念，使得各地区环境保护与治理工作各自为政，分割管理，一些环境政策无法贯彻执行。

（二）企业搬迁导致污染转移

2008年奥运会期间，环保部与北京市政府牵头，会同天津、河北、山西、山东、内蒙古等省区市及有关部门，共同制定了“第29届奥运会北京空气质量保障措施”。北京地区采取了重点企业限排、机动车限行等措施，天津、河北等周边地区临时关闭了部分高污染企业，也采取了相应的减排措施，是谓“奥运模式”。2014年亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议期间，北京参照“奥运模式”，会同临近省市，联防联控，治理大气污染，形成了所谓的“APEC蓝”。这种临时性的应急措施，只能“保一时”，无法“保一世”。环境治理涉及多个方面，目前京津冀环境治理的合作主要由中央发布命令指示，地方政府执行，还没有形成一套系统的地方政府之间、跨区域之间合作治理环境的长效机制。

三、京津冀政府环境责任一体化之路径

（一）推进立法合作，加强政策协调性

在京津冀经济一体化的背景下，环境政策法律法规的一体化不仅可以促进经济一体化进程，而且还能够为区域环境保护合作创造良好的法制和政策环境。三地在制定地方性环境法律法规以及环境政策时，要协调合作，充分征询相互意见，避免相互冲突，而且还要根据地方情况有所侧重。例如，北京的主要压力来自于交通，所以要加强交通规制，贯彻实施公交优先政策；而河北的工业污染物排放总量比较多，所以要重点治理工业污染；再如发电、水泥、冶金等行业，污染排放重，应承担更大的减排责任。三地政府在制定环境政策和相关法规时要充分考虑三地的现实情况，加强合作，协同治理，积极进行有效的沟通与协商，统一力度，贯彻执行环境政策法规。

（二）做好搬迁企业的环境监察工作

如上所述，为保障和改善首都北京的环境质量，大批高污染、高耗能企业搬迁到了河北，这对环境质量本已堪忧的河北无疑是雪上加霜。因此，相关政府部门要及时做好搬迁企业的环境监察工作，在区域内建立生态补偿和经济帮扶机制。北京在经济和技术等方面占有很大优势，污染企业外迁后，北京要在经济和技术等方面给予搬迁企业必要的支持与帮助，促进其转型，避免因搬迁而带来的污染转移。同时，天津、尤其是河北，承接了转移来的污染密集型产业，要充分利用自身优势，严把环境关，避免出现地方保护主义，把污染减到最少。

（三）建立区域合作长效机制

2008年奥运期间北京的蓝天让人印象深刻。数据显示，从当年8月8日至24日奥运会召开的17天，北京全市空气质量天天达标，污染物浓度全面下降50%，创造10年来历史最好水平。“奥运模式”作为应急手段，对环境质量的改善起到了很大的作用，但因其对社会发展、国民经济和居民生活影响很大，很难将其作为常态化方式。现今，可持续发展的理念已渐渐渗透到各个角落，经济发展与环境保护不再是一组对立的概念，而是应该相辅相成，相互融合。因为经济发展牺牲环境，或是为了保护环境限制发展的时代都已过去。政府要摆正经济发展与环境保护的关系。类似“奥运模式”这种局部的、临时性的改善，并不能真正解决问题，反倒可能放任问题恶化。既然“奥运模式”能够起到治理的效果，我们没有理由让其成为一阵风。三地政府要做的是吸取“奥运模式”成功的经验，同时把对经济社会发展的不利影响降到最小，寻求一种使经济发展与环境保护协调发展的新模式，使其成为常态化，从而建立区域合作的长效机制，避免临时性、应急性措施过后的污染反弹现象。