浅论资源型地区“富人当政”：农村发展的双刃剑

" 〔论文关键词〕 资源型地区，富人当政，农村稳定

〔论文摘要〕 近几年来，在资源型地区农村，一批人依靠对矿产资源的开发和利用迅速获得财富，并利用自己的优势地位当选村官。实践证明，富人当政是一柄双刃剑，在给农村经济社会带来积极作用的同时，也产生了一定的负面影响，引发了诸如贿选、上访、当官不理政、贫富差距拉大等一系列社会问题，在一定程度上影响了农村稳定。因此，应通过健全制度、加强规范与监督、建立跟踪与反馈机制、加强教育等途径对富裕村官的行为进行规范引导，为构建社会主义新农村创造良好的环境。

党的十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”当前，在全国广大农村正在轰轰烈烈地开展社会主义新农村建设，推选政治素质过硬、文化水平高、驾驭市场经济能力强、能够带领群众共同致富的人进入村委会领导班子，是社会主义新农村建设的可靠保证。自20世纪90年代中期以来，在农村村委会选举中出现了一种新的现象，有一部分富裕农民进入了村委会干部的行列，引起了社会各界的广泛关注。前不久，笔者及所在课题组在山西的介休、灵石、交城等煤、铁矿产资源丰富的地区就富人当政情况进行了调研，先后与乡(镇)干部、村委会主任及村民进行了多次座谈，并发放调查问卷420份，实际收回有效问卷400份。在对调研材料进行归纳整理的基础上，课题组对先富群体在新农村建设中的作用及对农村社会稳定的影响进行了分析，并据此提出了一些有可操作性的对策建议，以期能对维护农村社会稳

定、为政府有关部门制定相关政策及国内其他类似地区解决此类问题提供咨询和参考。

一、资源型地区当政富人的基本状况

村委会作为由广大村民推选产生的基层群众性自治组织，在维护农村秩序稳定和促进社会进步方面发挥着巨大的作用。在早期的村委会成员构成中，品德好、能力强、在群众中威望较高、能代表村民利益的人占了绝大多数。然而近些年来，随着我国经济的快速发展及由此引发的能源原材料价格的大幅上涨，在资源型地区，一批人因承包乡村煤、铁等矿产资源或从事与此相关的产业而一夜暴富。由于所从事的市场活动需要稳定的村民自治环境来降低其不确定性，新崛起的富裕群体对民主自治有着更为强烈的需求，而其自身所拥有的资源和能力又为其当选奠定了基础。

课题组在三个市（县）分别选了一个乡(镇)进行了调研。问卷统计结果表明，从任职方式来看，在所调研的三个乡(镇)中，共有行政村75个，其中“一肩挑”(既是村委会主任又是村支部书记)的有45个，占到调研总数的60%；从富人当政比例来看，75个村委会主任中较为富裕的有60个，占到调研总数的80%；从富裕程度来看，富裕村委会主任的收入一般为当地村民的5倍-10倍（当地村民平均年收入为3500元左右），不排除有少数人因自身拥有厂矿使其财富积累远远超出一般百姓；从党员比例来看，75个村委会主任中有48人是党员，其比例为64%；从文化程度来看，富裕村委会主任中大多数只有初中学历，有高中学历的仅占到40%左右；从对党的方针政策的认知程度来看，富裕村委会主任中对《村委会组织法》、中央及省委省政府文件精神“比较熟悉”的仅占35%，大多数人只是“一般了解或知道一点”；从村民对富裕村委会主任的支持程度来看，这一比例高达80%以上，远远超过了笔者的预期，但富人当政带来的问题并不能因此而忽视。

在与乡(镇)干部的座谈中我们了解到，他们对富裕村委会主任的工作大多数还是满意的，认为大部分人能够协助乡(镇)政府完成上级交派的各项任务，并带领群众致富。但也存在着一些值得注意的问题：由于这些人是由村民选举出来的，不是由乡(镇)政府直接任命的，他们有时候不买上级的账。一些富裕村委会主任对乡(镇)政府分派的公益性事务积极性不高，甚至有抵触情绪。

在调研中我们还发现，有80%以上的村民对富裕村委会主任的工作还是持肯定态度的。他们认为，这些富人当选村委会主任后，逢年过节都给村民发一些生活日用品，遇到婚丧嫁娶之事，他们都可以主动承办，并对有困难的村民慷慨解囊，大部分富裕村委会主任都能尽其所能，真心实意地帮助村民脱贫致富，因此老百姓对他们还是比较满意的。

出于保护个人既得利益或其他各种原因，在资源型地区，富裕群体在近两届村委会换届选举中的表现引人注目。笔者在灵石县的一个乡进行调研时，被调查群众普遍反映，在他们这个地方，由于可支配的集体资源较多，每次村委会换届选举时竞争都非常激烈，候选人或者通过个人出资为村庄兴建公共设施，如修路、打井、安路灯、建学校等以赢得村民的信任，或者许诺当选村委会主任后改善村民的生活条件，如给村民安电话、给老年人发放养老金等。在多种因素的综合作用下，富裕群体大量当选为村委会干部也就不足为奇了。在这种情况下，他们身上承载着全体村民对改善自身处境的希望和期盼。

以上调研结果在资源型地区虽是个案，但其在一定程度上具有代表性。如果从更深的层次就这一现象进行分析，我们不难发现，富裕群体竞选“村官”并大量当选有其一定的必然性，是当今农村经济社会发展中不可避免的客观现实，并没有违背村民自治的本意及相关的法律法规和政策，也没有违背选民的自身意愿，其当选取决于主、客观因素的综合作用。第一，按照社会发展的一般规律，富裕群体在越来越多地掌握经济资源和经济支配权力之后，必然产生政治意识的觉醒和政治权力的诉求。第二，虽然该群体的财富主要来自于对矿产资源的开发和利用，其素质与南方地区的富裕群体相比还有一定差距，但其大部分成员仍属于当地村中的“能人”，有着超过一般村民的观念、思维、胆识和经营本领，村民为获得村庄的经济发展与自身生活的改善，选举富裕群体担当“村官”也就成为一种必然。" 第三，富裕群体大量当选“村官”必将对农村社会稳定及社会主义新农村建设产生一定的影响。由此可作如下判断：富裕群体竞选“村官”，其发展不容忽视，当选不容置疑，手段有待规范，效果有待进一步观察，影响有待继续研究。

二、富人当政引发的问题对农村社会稳定的影响

但是，富人当政犹如一柄双刃剑，在给农村经济社会发展带来积极作用的同时，也对农村社会稳定产生了一定的负面影响，引发了包括贿选、利用集体资源谋取私利、上访等诸多危及农村社会稳定的问题，在某些地区甚至发展为村干部与广大村民的严重对立，在一定程度上阻碍和滞缓了社会主义新农村建设的步伐。主要表现为以下几个方面：

（一）“黑金政治”：使村委会选举失去了公正。煤、铁等能源原材料价格的一路上涨，使一些资源富集的农村“村官”的含金量急剧加码。为了达到控制村庄集体矿产资源之目的，富裕群体纷纷参与了村委会选举，并在选举过程中运用了经商时惯熟使用的经济手段。为了拉选票，一些候选人不再像以往那样发面粉、香烟等日常生活用品，而是赤裸裸地发现金。如前些年发生在山西省河津市老窑头村的“天价竞选村官事件”，由于村里拥有煤矿等资源，村委会主任的竞争格外激烈，最后的当选者竟然花费了194万元，而且是在选举现场凭户口本按人头发放现金，每人1800元，也由此创下竞选中国村委会主任的“天价”！这一事件在国内外引起了巨大的反响。虽然此次选举结果最后因有关部门的查处被判无效，但其带给人们的是无限沉思和诸多警示。

笔者在调研过程中发现，在村委会换届选举过程中，凡是发生贿选问题的，几乎都是因为村里有煤矿、铁矿等资源。即使在被认定为富裕群体合法当选的村庄中，物质许诺也是一个普遍现象。在现阶段，由于村民的生活还不是很富裕，对村民自治的认知程度还不是很高，选举制度还不是很健全，而且在执行过程中很容易走样，因此，经济手段的运用就很容易诱惑选民们的投票心理，他们心中的天平很容易发生倾斜，从而使村委会选举的公正性受到影响。

（二）上访：矛盾纷争的无奈之举。问卷表明，在被问及“你的权益被侵害之后，你选择何种方式进行维权时”，选择“向村委会和党支部反映情况”的占13%，选择“向乡(镇)政府反映情况”的占33%，选择“通过法律途径”的占15%，选择“进行上访”的占31%，选择“其他途径”的占8%。这一数字足以说明，上访已成为当今农村社会中村民维护自身权益的重要渠道。在资源型地区，因矿产资源的承包费过低、对矿产资源的掠夺式开发及其所引发的对生态环境的破坏等成为村民不断上访的主要原因。一方面，由于村委会拥有对本村矿产资源的控制权和支配权，村中矿产资源大都由村干部承包，与不断上涨的能源价格相比，过低的承包费用成为村民频繁上访的导火索。其中大多数上访是由落选的前任村干部精心组织的。由于矛盾的焦点触及到了当政富裕群体中相当大一部分人的切身利益，双方针锋相对，互不让步，导致群体性越级上访事件日益增多。另一方面，因矿产开采造成水位下降、地表裂缝、环境污染等，使村民的正常生活受到一定的影响，在交涉未果的情况下，也在一定程度上导致了上访数量的增加。从性质上来划分，前者属于村民与承包者之间的经济利益之争，后者则属于眼前利益与村庄长远发展之间的矛盾冲突，这与当前所大力倡导的科学发展观是背道而驰的。近几年来，在资源型地区因为当政的富裕群体控制矿产资源而引发的群体性上访事件有愈演愈烈之势，使干群关系极为紧张，也成为许多地方政府非常重视但又难以解决的棘手问题，极大地影响了农村的社会稳定。

（三）富人当“官”不理政：村委会选举后的尴尬。笔者在调研过程中发现，在资源型地区的一些村庄中，一些担任村委会主任的富裕村官为了收回“选举成本”或者为了获得更多的财富，当选后终日忙于追逐利润，全身心地投入到自己的商务之中，对村中的事情几乎无暇照管，难以在经商与当政之间把握好平衡，以至于出现了富人村官经商不理政的村干部“空挂”现象，更谈不上带领全村人民共同致富及村庄的长远发展了。调查问卷显示，有5%的村民认为“新当选的村委会主任有当官不理政行为”。这一比例虽然不高，但其带来的影响却是巨大的。因为它直接关系到一个村庄未来几年间的发展变化，关系到一个村庄数百人乃至数千人的希望和期盼能否变为现实。在农村，村委会作为由村民选举产生的自治性组织，本应带领全体村民致富奔小康，而当官不理政的现实却将广大村民置于一个非常尴尬的境地：要么维持现状等待任期届满，要么按照《村民委员会组织法》的规定，将自己亲手选上的村委会主任再亲手予以罢免。

（四）贫富差距拉大：引发农村社会矛盾的深层次原因。当政的富裕群体凭借对资源的控制和利用，乘着煤、铁等能源价格不断上涨的东风，大发其财，其个人财富积累的速度之快令人咂舌。而在大部分地方，广大群众不但没有从能源价格上涨中受益，有的反而深受其害，在生活水平下降的同时，还不得不面对生态环境恶化的后果。一方面是参与煤矿承包或经营的富裕村干部生活奢华，如买名贵轿车，建豪华住宅，在多个城市购买别墅，送子女到国外上学；另一方面是农民生活相当困难，看不起病、上不起学的现象普遍存在。" 有些村民由于煤炭涨价买不起煤，甚至靠上山砍柴取暖过冬。这种巨大的经济反差，在群众中容易造成心理失衡，在一定程度上会引发社会矛盾，造成农村社会不稳定。造成贫富悬殊过大的主要原因在于村民在矿产资源利益分配上的不均等。所以，当有人拿出巨额资金竞选村委会主任时，广大村民不但不抵制，反而十分欢迎。因为村民们普遍认为，这些钱是集体矿产资源的预期收益，本来就应当作为红利分给村民。由此可见，虽然引发贿选、上访的直接原因是由于个别人对资源的争夺，但能源价格上涨客观上带来的贫富差距拉大、群众利益受损，才是引发农村社会矛盾的深层次原因。

三、加强对富裕村官的规范引导，为建设社会主义新农村创造良好的环境

社会主义新农村建设需要稳定的农村社会环境和不断扩大的农村基层民主建设作支撑。村委会作为基层群众性自治组织，在建设社会主义新农村的过程中肩负着带领全村人民致富、维护农村社会稳定的重要历史使命。富裕群体当政作为村民自治实践中的一个新现象，与我国正在大力实行但尚待完善的市场经济体制一样，带有一定的探索性和开创性。对于其引发的问题，我们应该与时俱进地采取辩证的态度，既不能漠然视之，任其发展，也不能谈虎色变，借此否定村民自治以来农村基层民主建设取得的大好局面，而只能是边发展，边规范，边探索，边完善，用有效的政策法规规范引导富裕群体积极参与村务管理，不断探索新形势下建设社会主义新农村和促进农村社会稳定的新思路。

（一）持之以恒地加强对当政富裕群体的教育引导。由于富裕群体中相当大一部分当政者年龄较轻，对国家和省里的有关法律法规政策、村民自治的理论知识的认识还不够深入，带领群众共同致富的服务意识还不强，难以在短时间内较快地适应新角色，并由此造成了许多与村民自治要求相违背的后果。因此，在富裕群体当选以后，乡(镇)等有关部门应加强对他们的教育引导，着力提高其素质，强化其宗旨观念，提高其为村民办实事的能力。同时要深刻地认识到，加强对富裕村官的教育引导是一个长期的任务，非一朝一夕之事，应长期进行，持之以恒。

（二）与时俱进地健全、完善村委会选举制度。村委会选举正常运作的关键在于制度建设。虽然村民自治的相关法律和制度已从根本上解决了村民的选举权问题，赋予村民自主选择村委会干部的权利，但还只是一些原则性的规定，缺少对选举运作程序和机制等的具体规定。在选举过程中之所以屡屡发生贿选、承诺捐赠等影响选民公正选举的问题，并不是因为富人有多么奸诈、狡猾，也不在于那些村民有多么愚昧、短视，关键还在于我们的相关法律制度对于其中的一些具体、现实的情况缺乏科学、系统的考虑。党的十七大报告指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”为此，应细化村委会选举规则，强化村委会选举制度的可操作性，与时俱进地建立一套科学规范、易于操作、切实可行的选举机制。只有在相对全面、严格、系统、有效的法律规范之下，富裕群体竞选村官才能真正去其糟粕、取其精华，从而在构建和谐农村的进程中发挥其应有的积极作用。

（三）依法加强对当政村官村务管理行为的规范与监督。由于目前村民自治实践中普遍存在着重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的倾向，导致许多村干部一上任就大权在握，缺乏监督，任意支配集体资产和资源，从而引发上访事件屡屡发生。在我国目前的村民自治实践中，并不缺乏村民参与村中大事决策和监督村干部的制度或机制，关键问题在于民主决策、民主管理、民主监督难以落到实处，即选举结束之后，村干部的权力得不到有效的制约。没有制约的权力必然产生腐败。因此，在加强对村委会民主选举的组织引导的同时，还要进一步加强全面的民主建设，严格依法规范富裕村官的村务管理行为，使权力活动真正置于群众的监督之下。

（四）建立对富裕村官施政效果的跟踪与反馈机制。富裕群体从政作为村民自治实践中的新现象，其影响尚未得到完全的显现。有关部门应加强对这一问题的研究，关注富裕群体的当选对村民自治和农村基层民主建设的影响度，可建立对富裕村官施政效果的跟踪与反馈机制，通过阶段性施政效果分析，为上级政府不断完善相关政策提供依据。

（五）坚持科学发展观，维护村庄的长远利益与社会稳定。村庄公共资源的开发，事关村庄的眼前利益与长远发展。如果资源开发和价格上涨仅仅使少数人得利，不能使广大群众受惠，势必会激起群众的不满情绪。如果这种情绪被一些别有用心的人利用，就可能会引发激烈的矛盾冲突，影响社会稳定。与此相关的上级领导部门应按照十七大精神的要求，加强对资源开发的宏观政策指导，用科学发展观引导村官们正确处理能源开发与生态保护、眼前利益与长远发展的关系，妥善化解农村各种社会矛盾，维护农村社会稳定，为建设社会主义新农村作贡献。