改革：健全社会的机制（上） 

" 题记：与发展经济相比，制度变革和文化重建同样是当代中国的根本任务。除了少数与公众利益对立的人，除了反人性的邪教一类的意识形态，所有人，不论出于什么阶层、什么理念，都有一个共同的需要和呼唤，呼唤具有现代合理性的健全社会。健全社会离不开健全的机制，健全的社会机制离不开健康积极的文化精神和健全的公民。在健全的社会里，人们才能在不侵害别人及公共利益的前提下，按自己的意愿和条件自由选择生活、选择事业；同时，尽到作为一个公民应尽的公共责任。在这样一个社会里，我们才有资格谈兼顾效率与公平，才有可能平衡自由与秩序（和谐、稳定），才有可能期望文明与富裕，才有可能找回民族的自尊和自信。为了实现这一民族宏愿；需要国人从经济与社会层面、文化思想与启蒙教育层面、政府改造与政治提升层面，同时并进，各自做好自己力所能及的事情。

改革：健全社会的机制

——改革的根由、目标、障碍、途径和可能

明 远

目 录

引言：正视沉重，超越无奈

问题和根由：公共权力的越位和服务不到位

改革的目标：健全社会的基本机制

社会参与机制

社会选择机制

社会监督与制约机制

社会公平机制

社会激励机制

理论上的操作途径

现实障碍：利益结构、观念滞后和搭便车心态

突破的必然和可能—一地方制度创新和中央开明派在综合压力下的反应

结语：中国亟需健康力量的极积努力

引言：正视沉重，超越无奈

新世纪的中国人，在都市歌舞升平的表象下，仍然掩不住许多沉重与无奈。

沉重是事实。虽然国人一向有报喜不报忧的传统，但越来越多的专家学者都在分析和揭示着中国社会各个基本面面临的重重矛盾和困境：

一、 自然基础层面己经极其脆弱：人口还在膨胀，资源日益贫乏，生态则面临着毁灭性的破坏。

二、 令人悲观的社会乱象：低素质的劳动力无限供给，社会保障体制无从建立，两极分化和仇富心理，黑势力的兴起和蔓延，犯罪狂潮，农村的破败景象，社会沟通机制的不畅等等。

三、 无法乐观的经济发展：混乱难治的市场秩序，信用与法治的双重缺失，低效而功能矛盾的国有企业，落后的企业管理，国际打工者的经济地位，大规模的挥霍浪费，令人怀疑的增长，民间投资不畅，无从防范的资金外逃，不知凭何消解的金融隐患等等。

四、 软弱无力且自相矛盾的政府：看不到根治希望的腐败，缺乏清晰目标和支撑力量的改革，各级财政债务的巨大隐患，信息失灵和僵化的决策体系，官员利益集团化，公众参与的不畅和封闭的政治运作，滞后的区划改革等等，总而言之，政府现状令人无法满意。

五、 深层次的文化危机：文化根基的荒漠化，极度功利化、物质化的价值取向，前现代的文化习俗，被扭曲的文化教育体系等等，决定了必需重建文化世界。

六、 再加上不利的国际竞争及安全格局。

莘莘我辈，还能被歌舞升平的表象所迷住？

实际上，只要略为清醒和认真一点的人，不能不对复杂的现实及重重矛盾感到困感，不能不对中华民族在国际格局中边缘化、底层化的地位（无论政治、经济、文化、科技、军事等各方面）感到忧心，从而为自己的命运和未来感到紧张。

但是，屈守于无奈却是可悲的。

屈守无奈多少有些回避、推委的味道。容易站在一旁责备别人，却无视自己的责任和勇气；容易看到环境的恶劣，容易向恶势力屈服，甚至加入恶势力，却不肯做灵活而实在的努力——这些都是中国人的习性。环球对比不同国家、不同民族的发展，会发现中国确实是独特的，复杂的。这些因素往往成为害怕变革、拒绝变革的人的托辞，但对于真心实意希望社会进步的人，这只不过是说需要中华儿女更多的智慧和勇气罢了。我们要正视沉重的现实，不能只是无奈地叹息、观望。只有在困境中不懈地进行超越性的努力，中华民族才有可能走出危机四伏的陷井，才有可能改变没落沉船的命运。一些先天性、自然性的问题，我们是无法选择的。但如果在人力能为的层面即社会、政治、经济、文化层面我们搞不好，那就无论对己、对人，对祖先对后代，都无法交待了。而且我们只能依由人力能为的层面，以尽量化解先天层面的不利影响。在国际一化体的强势竞争和国家自然基础已脆弱到极点的今天，对我们在人为层面上应有的努力提出了很高的要求。这是今天每一位还有起码的良知和责任感的中华民族的一员，不能不认真对待的问题。也是每一位不愿意权益受到损害的人、每一位希望自己的未来会更好的人所不能不认真对待的问题。

但是，怎样才能认真对待呢？

认真对待，就是认真做好自己的知和行。能知行合一，最好不过。知而不行，存有观望等待之心，己趋消极，说得严重点，那就是纵容举目皆是的罪恶，浪费并不多余的民族元气。不知不行，己无足道；非但不行，反而趋恶，则已属于需要矫正的一类了。当然，知，应是尽量正确的知；行，更应是合适有效的行。故而，我们不能不先就一些基本问题达致基本的认识，不能不对我们自己当如何行有大致的底定。

问题和根由：公共权力的越位和服务不到位

如果对各类专家分析、揭示的问题和得出的解决方案进一步归总不难得出一个共通的结论：一切人为性的问题都可以找到它的主因——即公共权力由于不规范、不合理运行而造成越位和服务不到位；通过政治体制改革以解决这一问题已成了当前社会发展的瓶颈和关键——这在学界大概已成为共识。举凡经济发展、文化教育问题、三农问题、社会保障问题、财税问题、分配问题、治安问题、人权问题、市民社会的发展问题等等，一句话，无论内政外交，只要是公共性的问题，几乎找不到公共权力不拖后腿的。中国一直有泛政治化的传统，公域私域不分，什么问题事物，一概带上政治的眼镜才去看。这个传统必须终止。今天，当我们客观地对每一类公共问题进行技术性分析，只能正视一个基本的事实：离开了公共权力的合理化和规范化，每类问题皆不可能孤立解决好，充其量不过治标不治本而已——这和意识形态无关。这也难怪，公共权力的运行一日不上轨道，一切和众人有关的问题就不能摆脱公共权力的制约，每一具体问题就不可能具有在合理体制下独立解决的条件。甚至每个人的私域生活和民间创造，无不受公共权力不合理的干扰和抑制。在此情状下，大多数人的利益（特别是弱势群体的利益，但不完全只是弱势群体利益，甚至是所有人的利益）、民族的命脉、社会的根基，就要成为少数既得利益集团的牺牲品了。

公共权力的越位主要表现在：

1、 公共权力在各种背景下、以各种名义大规模涉入竞争性经济领域，如用公众的税款大量补贴国企去和民营企业竞争，或用各种管制限制民营企业发展，甚或干脆政府自己投资办企业——下场踢球去也，这些都是既损害效率（试看数万亿银行坏帐怎样转嫁到消费者和后人头上？又看国企控制了70%以上的资源而做出不到30%的社会贡献；再看由于决策的无责任化和泛责任化而造成的比腐败更甚的巨大损失，如重复建设、面子工程、形象工程、政绩工程等，更是耗空了国力，并引发部份县镇债务危机）。

2、 公共权力被少数人利用来进行大规模的权力寻租，据胡鞍钢分析，每年贪污腐败给国民经济造成的直接损失至少在1万亿元以上。如果算上其破坏公平竞争、降低工程质量、降底社会效率（腐败得来的钱使用效率都很低，破坏竞争也降低效率）、败坏社会风气等间接损失，就更让人痛心不已！

3、 公共权力非但不能保障公众权益，反而变成侵犯公众权益的主要力量。

以上种种，无不是对公共权力不能正确认识和滥用权力的结果，而其造成的巨大损失和恶劣后" 果，又岂是罄竹能书？

另一方面，则是公共服务严重不到位：

1、 法治秩序无从建立，市场规则得不到切实保障，企业权益、公众权益得不到切实、充分保障，各种乱收费和假冒伪劣、不守合同等侵权行为普遍盛行，政府对垄断利益群体阻碍社会发展、侵犯公众权益束手无策，公众却缺乏参与表达、护卫自己的基本权益，等等。

2、 科研、文教等基础服务和基础设施严重不足，社会保障和基本的民众福利实难让人称道。有人称“希望工程实为耻辱工程”，实应思考思考吧！这也难怪，社会财富很大一部份要么被打了水漂，要么落入了少数人私襄，哪还有钱？当然，各种具体体制自身的缺陷另当别论。

总体上，目前中国正是由于公共权力的越位造成了公共服务的不到位，由此造成了公共权力对社会的双重损害。如果不较正公共权力对社会的这双重危害，则改革极其有限，而且必然赶不上各种问题的积累。怎样才能矫治公共权力的这两重缺陷呢？

改革的目标：健全社会的基本机制

解决公共权力的越位和服务不到位的问题，决不能只停留在皮相层面，必须进行根本性的努力。改革的根本目的，是要使社会走上合理、规范的长治久安之路，使社会真正进入现代主流文明的正常轨道之中，进入到比较优化的运行状态之中，而不仅仅是解决一些紧急的事情和一些表层的问题。社会是巨大的复杂系统，运行机制是否健全、合理、规范，是社会发展唯一的核心问题。现代社会发展的基本价值目标——公平、效率、秩序、自由、正义、和谐（这六者恰恰是中华大地都极其缺乏的。长期来，政府强调稳定，却发现越来越失序；社会呼唤效率，却不知效率为何物），都取决于社会运行机制的健全与否。要解决公共权力的越位和服务不到位的“传统性”问题，也只有从健全社会发展的基本机制入手。在这一基本目标上，各个阶层的人们是不应冲突的，因为它是基于所有人的基本利益（当然不一定是完全利益），甚至包括那些巧取豪夺的不正当既得利益集团。

目前上自中央领导人以下，虽然大家都很强调制度建设和健全机制，但对社会机制到底是什么？如何运行？如何健全？前因后果如何等都缺乏认真、清晰的分析。这如何达到目标呢？

社会机制，听起来抽象，但究其实，不过是人们的社会结构和组织行为决定的制度规范而已。人类社会的运行和发展由多种社会机制支撑，如社会参与机制、社会选择机制、社会监督与制约机制、社会公平机制、社会激励机制、社会决策机制、社会整合与控制机制等等，但前五种机制是现代社会中最基本、最重要的机制。特别是前四种机制也是和公共权力直接相关的基本机制，这四种基本机制相互支撑，其中任一机制不健全，其他机制也就不可能健全，从而整个社会也就不可能健全！而如果这四种社会的基本机制健全的话，其他机制也会健全。如是，则一个国家、一个民族想不健康顺利发展，都是不可能的。

社会参与机制

社会参与主要是指公民对与自己生活相关的社会公共领域事务的参与。参与社会选择、参与社会监督，本身就是最基本的社会参与行为。参与社区建设、国家建设和其他公益事业，是公民参与的三个基本层次。

现代社会是公民社会，每一个公民都有平等的权利。传统型臣民社会就是由少数统治者压抑多数人的参与，压制程度最深的是政治、文化参与，统治者靠垄断政治文化领域来统治人民、迷惑人民，进而在经济上也统治、压迫人民。所以政治、文化参与程度可以做为直接衡量一国文明程度的标尺。社会参与机制不健全，使得民意无从充分表达，特别是社会中弱者的民意难以表达，各种垄断集团占了上风，造成公共权力的异化，增加了决策风险和矛盾激化的可能。如果一直得不到解决，最终必然因矛盾激化而造成社会的崩溃和重组。不幸的是历史一再重演。这也难怪，人本性就是常常善于遗忘且不见棺材不掉泪的，见了棺材又来不及，怎好怪历史一再多情？再者社会参与机制的不健全也会使决策者失去正确判断的基础。

社会参与机制的健全与否，表现在公民参与的渠道是否畅通、参与的机会是否平等两个方面。这两个方面呈正相关，直接反应着社会的效率程度和公正程度。人们常常认为效率与公正是负相关的，实际恰恰相反，不公正的结果必然是低效率的。参与渠道不畅，则必定有一部分人处于被压抑状态；同时相应的有许多问题得不到充分反应，更别说解决了。参与机会不均等，更是让许多人根本上就失去了作为一个公民实质存在的条件——广大的中国人民至今能称得上“公民”吗？

健全的社会参与必须（最终必须）在合理的规范的轨道之上，否则混乱无序的参与更是只会给社会带来混乱和灾难，效率与公正就更谈不上了。所以，健全的参与机制必然是理性、公正、规范的参与。而且必然是社会的经济文化生活和政治社会管理运行的全面参与。这要求必须具备以下几个条件：

一、主体是真正的公民，各种基本权利受到保障，而不做“无知的局外人”或被控制的“顺民”；

二、各种社会系统特别是政治系统必须是开放性的，对每一个公民都是平等开放的。政治的开放性要求必须保障任何人的理性负责的言论自由和行为自由。

三、单个的公民是软弱的，参与还必须有支持体系，这主要还取决于社会的自组织程度（而非被组织），公共权力应该为各种社会组织的创建提供法律平台和一定的支援。如果公民的基本权利得不到保障，这三个基本条件永远也不可能具备，社会参与必然只能继续不规范、不充分、不合理的进行。

社会参与与技术水平有极大关联。互联网为人们的各种参与就提供了许多便利。社会参与还须人们进行灵活极积的设计。譬如当设立“建议论证推行反馈制度”。常有人能发现和提出对社会收益极大的建议，却缺少足够的重视和通道而不能发挥作用，这是社会资源的浪费。如茅于轼提出取消邮资补贴和邮局应提供查写邮政编码的服务等建议，理论论上看不出有什么不可行的地方，但公共机关却没有任何回应。应该建立专家评议机构或公共评议机制。当然，这还和社会激励机制相关。

社会选择机制

社会选择机制包含公民对经济生活层面的选择和对社会政治层面的选择。合理的物质生活需求选择只能是以货币为中介，通过公正自由的市场机制进行，排除行政化和特权因素。随着生活需求选择机制的逐步健全，健全对社会政治层面的选择机制必然不可阻挡地被提上日程。这种选择淘汰机制也是社会对公共权力最基本的制约方式。

政治层面的选择，包含对制度的选择和对政治家、公务员的选择。制度选择很大程度上综合条件发展和人们极积努力选择的结果。这且不提，这里着重谈对政治家的选择。因政治家既可能为社会带来巨大灾难，也有可能为社会造福。

对政治家的选择，传统的选择方式主要通过世袭、上级选拔和战争三种方式。而现代的民主选择则是在保障公民平等权利的前提下，通过公正、严格的程序竞选，这无疑是选择政治家的最公平合理和成本最小的方式。既使有金钱的因素参与其中，民主竞选也是人类目前为止最公正、最有效率的选择方式。政治竞争在任何形态的社会都存在，但只是在民主制确立的社会中政治竞争才以和平有序的方式在民主法制的轨道上进行。以和平竞争方式解决公共权力的交替是人类管理自身的伟大进步，它避免了社会以暴力或阴谋方式在争夺权力中所付出的重大代价。对于竞选机制的作用来说，防止独裁和腐败才是根本目的。社会欲达到这个目的还需要两个保证：一个是首脑要定期更换，不能让一个人长期占据高位；另一个是要有制约机制，特别是集体要构成对最高统治者的制约。一般来说，这一切离不开一个竞争性的政治市场和新闻自由。说政治是一种市场行为并不奇怪，现代社会中的政治家、公务员，也不过是选择了一种职业、一种服务而已。

由于公务员的数量要远远多于政治家，具体事务都得公务员操办，选择德才兼备的人担任各级公务员对于社会的健全与进步同样起着重大作用。公务员制度已是世界通行制度，主要包含六项基本制度：考试和任用制度；工作评定和升级制度；薪俸等级制度；进修制度；惩戒制度；退休制度。其中公开、公正的考试和任用制度是全部制度的核心。我国虽然已采用公务员制多年，但实行得很不充分、也不严格，再加上其他配套机制的不到位，作用极其有限。