浅谈目喻我国司法制友之问题与改革(1)论文

〔论文关键词〕法院 司法制度 司法改革 〔论文摘要〕当前中国司法制度由于体制设置的不合理，使得司法机关尤其是法院跟各级机关之间存在着种种的依附关系。容易造成党政机关和权力机关干预司法工作，影响司法公正与独立。

本文分析现行法院司法体制存在的问题，提出改革的方案设想，以供司法改革参考。 中国目前的司法制度是在新中国成立之后逐步建立起来的，长期以来在建立这个制度的过程中，司法始终被认为是无产阶级专政的工具，是党和国家政策目标的手段。

从我国的法院来讲，建国后仿效苏联模式，在坚持党的领导和“一府两院”的基本框架内，自上而下组建了四级法院体制。各级法院除接受上级法院的指导外，受同级党委的领导和同级人大的监督。

加上法院人、财、物独立性的缺失，客观上受各级政府及其职能部门的制约。尽管如此，这种司法体制，在计划经济年代仍发挥重要作用。

但随着市场经济体制的建立和发展、改革开放的不断深人，这种体制不断地暴露出它的弊端，越来越不适应当今社会的发展。

一、目前我国司法制度存在的问题

(一)个别人利用党政权力干预司法 党领导司法具有其法律和政策的依据。我国宪法第126条和131条规定:人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

从宪法的这一规定来看，意味着司法机关在中国当代的司法制度中不能排除党的领导。同时，1999年10月20日最高人民法院公布的《人民法院五年改革纲要》也明确规定“必须始终坚持党的领导”的原则。

可见，司法工作必须坚持党的领导，自觉服从和接受党的领导。然而现实的问题是这样的权力极易被个别人利用。

如在实践中两院遇有重大疑难或复杂的案件都要提交政法委，由其协调、研究并提出处理意见，这就在事实上形成了重大疑难案件向相应的党委汇报案情、请示方案的常规(习惯作法)。而这个请示对象基本上是党委中的政法委。

这种常规使得政法委直接向司法机关发布司法政策，让司法机关在两套规则面前无所适从。所以，从这一点看，政法委可以被看作是不行使直接的司法权，但却握有一定抽象司法权的部门，可以算是事实上的一个准司法机构。

由于法院主要受地方党委的领导，很容易给个别党的领导干部利用来干预司法工作。如，原河南省平顶山市政法委书记李长河干预司法机关独立行使职权就是一例。

在法院院长、检察长向其汇报子虚乌有的吕净一贪污案的案情时，李长河拍板:“吕净一罪名能够成立”;后来李长河又对案件处理做出指示:“吕案处理，判上几年为上策，做出有罪处理为中策，处理不了为下策”;①在法院奉了上述指示开庭审理吕案的休庭期间，一位公诉人对吕净一说:“老吕，你没有罪!但领导说你有罪，我们只好来公诉你，请你理解我们”;市法院的一位领导更坦率地对吕说:“我们知道你是冤枉的，但也没有办法，顶不住市委的压力”;结果一审判了吕净一有期徒刑一年，上诉也被中院驳回。德虽说这种案子在党内是极少数的，但从具体的个案可以看出党与司法存在的这种关系有着许多不合理和需要改进的地方。

(二)司法机关与行政机关之间存在依附关系，影响司法的独立 在我国现行的宪政体制中，一府两院是职能不同、地位平等的国家机构。在宪法的规定上，中国司法机关的地位与任何一个发达国家的司法机关的地位都是相似的，但实际情况则远非如此。

由于中国的司法机关在很大的程度上形成了对行政机关的种种依附关系，从而造成中国的司法机关没有其他国家机关那么崇高和有威望。 从我国现实的法院制度来看，人民法院的人、财、物均受控于人民政府，地方司法机关的经费由地方政府拔款。

所以法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，就不得不考虑地方行政机关的利益。在行政案件审判中，不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。

而对于计划生育等一些敏感的行政案件，法院经常不敢受理。在审理和执行涉及政府的经济案件中，法院判决往往也是左右为难。

因为在现有的体制下，司法机关的人财物等资源供给由各级行政机关支配和管理，很难确保人民法院在行使审判权时不考虑以政府为代表的行政权的要求。

(三)司法区和行政区完全重合，易滋生地方保护主义 由于司法机关的设置与行政机关相对应，设在各级政府的辖区之内，加之其他因素的影响，这就为行政机关干涉司法活动提供了可能，为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益和整体利益的关系，对法院不恰当地施加影响，以为地方服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益，就会破坏法制的统一和权威。

同时，如果地方党政不分，就更会加重这种负面影响。再者，由于法院管理体制上的问题，普遍形成“执行难”问题。

(四)人大对司法的个案监督，影响了司法判决的确定性 我国在现行制度下的司法独立是一种在人大统一下的国家权力的相对独立，这里的相对是指它源于人大权力，并受人大的领导和监督。不可否认，人大对司法的监督是有宪法根据的，监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大和地方人大的重要职权。

人民法院作为国家的审判机关，接受人大监督是确保正确司法、公正司法的重要前提，这一点是无可置疑的。但在强调人大监督作用的同时，我们也应看到，人大的监督活动既是宪法和法律所规定的一种合法活动，也就应当在宪法和法律允许的范围内以合法的方式进行。

遗憾的是，在实践中却出现了一种超越此范围的监督行为.—个案监督。人大对同级法院的个案监督，在很多地方都有，有的还制定《个案监督条例》，如广西、江苏、河北等省区均通过地方立法的方式制定了对人民法院个案进行监督的有关条例。

但是人大对法院的个案监督，即各级人大及其常委会对同级法院正在审理或已审理的具体案件进行直接干预，笔者认为是不合理的:。人大的个案监督虽有整治司法腐败的功效，但是它会使得我们的司法决策象烙馅饼一样随便地翻来覆去，导致司法判决的不确定。

如《南方周末》1998年6月5日报道的案例:河南省某市一个人大代表是该市某企业的法定代表人，在企业所涉一个案件中，在最高院判决败诉后，该代表就在市人大会议上积极活动，由市人大代表联名提出为该企业翻案的议案，由市人大法工委主任亲自到省人大反映情况，该案逐级上报全国人大，全国人大转最高院处理。最高院一看全国人大都过问该案，只能再审，于是开始长达3年的再审，最终折衷判决将所承担违约金砍掉一半。

案子本该到此结束，但到《南方周末》发表该案报道时，最高院的判决仍未得到执行。这样的案例的出现，说明实行个案监督制度使得司法决策变成了一个不稳定的程序，造成裁判的终结性更为困难，法院不得不对人大对具体案件的意见唯唯诺诺，使诉讼会无休止的进行。

二、存在问题的主要根源 目前我国司法制度存在的这些问题，有着深厚的制度根源。主要是我国的司法机构在总体的设计上存在着体制的不合理和不完善，其主要表现在:

(一)司法机关在执行和运用法律中均受地方党委领导、制约。我国各级地方党委一般都设有政法委员会，由一位党委副书记或常委兼任政法委书记，统一领导本地区政法各部门的工作。

而同级法院院长往往只是政法委的普通成员。对一些重大案件，往往由党委或政法委牵头，公检法各部门联合办公，协调办案。

法院则必须贯彻党委或政法委的决议。③这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式直接于预司法机关的工作。

这种干预将会使司法机关在办案中无所适从，影响司法的公正和效率。而且现有的司法体制还可能使党内机关的领导失去有效的监督。

(二)司法机关的人财物等资源供给由各级行政机关支配和管理。我国现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

地方各级法院的院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据党管干部的原则，地方各级党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。

在具体干部考核和人事管理上，法院系统也都受同级党政机关的领导。另外，地方各级法院的经费开支是列人同级政府预算的，由地方财政拨给。

地方各级法院对地方政府在人财物等方面都存在严重的依赖，从而为地方政府干预司法工作提供了条件。

(三)各级司法机关的设置均与行政机关的设置一致。除在国家层次上设置了最高人民法院外，各省、自治区和直辖市的首府所在地分设了高级人民法院，省、直辖市、自治区内的地级单位则分设中级人民法院，县、自治县、不设区的市和市辖区分设基层人民法院。

这就使得各级司法机关的管辖范围与各级地方行政以及立法机关的管辖范围完全重合。

(四)一些地方人大推行对法院的“个案监督制”，直接介人对具体案件的审理。人大的个案监督制是针对司法腐败现象严重而提出来的，在一定的程度上能减少司法腐败，提高司法机关的工作质量但是另一方面，由非法律专业人员的人大代表，在缺乏严格司法程序的条件下对具体案件进行干预和审批，也会造成一些严重的负面效果，产生新的司法腐败，影响司法公正的实现。

再则，目前法院系统已有一套监督体系;如果再建立一套监督体系，两者的衔接上会有很大的问题。

三、改革的方案设想 由于我国的司法体制是我国政治体制的一部分，司法体制的改革将会对我国的政治、经济和社会生活的许多方面产生巨大的影响，因此必须慎重行事，不能操之过急。司法体制的改革必须纳入政治体制改革的总体设计中，作为政治体制改革、尤其是中央与地方关系之改革的一部分进行。

主要通过调整党对司法工作的领导方式及对法院系统的人事和经费管理制度的改革，以及对法院机构地域设置的适当调整，实行垂直管理。所谓的垂直管理是指下级法院向上级法院负责，下级法院接受上级法院党委的领导，法院的人事任免权、财权由上级法院掌握。

排除地方势力的干扰，使各级法院真正成为国家设在地方的法院，从而保证其能够独立、公正地行使司法权。具体改革措施如下:

(一)调整党对司法工作的领导方式。党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。

可行性的做法是在法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法委的领导。同时取消地方各级党委的政法委，地方党委不再干预司法工作。

中央政法委员会的职责是领导、监督和支持各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法机关独立行使职权，克服司法腐败。④但改革时应注意各级法院内部党委的领导以及上级法院党委对下级法院党委的领导应当是政治领导，而不是业务领导。

各级法院党委的主要职责在于督促司法机关工作人员认真贯彻党的方针政策，认真执行党领导人民制定的各项法律，独立公正地行使职权，而不是具体地指导案件的审理工作。

(二)改革目前法院的经费管理体制，逐步实现全国法院的经费列人国家预算、中央统一拨付。司法经费单独编制预算并经议会批准是各国通常的做法。

我国也应借鉴各国先进的经验，改变司法机关跟行政机关的这种依附关系，变横向的供给关系为纵向的供给关系，彻底切断地方司法机关与同级政府之间的直接利益关系。具体的作法是:由最高人民法院根据各级法院的经费开支情况编出全国法院系统的预算，经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高法院负责逐级分配拨款，用于各地法院。

做到全国法院系统经费完全由中央财政拨付，由最高人民法院依法统一支配和管理，并且以法律形式确保法院经费的充足。实现法院系统内部人、财、物的垂直管理。

为此，最高人民法院应成立全国法院编制和经费管理委员会，该委员会除每年度核定全国法院的编制和经费外，还应负责对编制和经费的下拨情况进行监督检查。只有人民法院实行统一管理体制，才可以比较有效地隔断司法机关对地方党政机关的依赖关系，使在地方设置的司法机关获得独立所需的人事和经费保障，进而较好地消除地方保护主义对司法工作的干涉和影响。

(三)取消地方各级人大对司法机关的个案监督制。人大跟法院之间的关系，由于出现“个案监督”问题就变得特别严重了。

因为由没有受过法律训练的人去监督，他怎么知道案件确有错误呢?当然人大是应该监督法院、检察院，但监督的重点应集中于法院的财务、人事及法官职业道德等领域。如，监督法官是否遵纪守法、秉公办案，是否遵守职业伦理规范;法院经费支出是否合理，是否存在不合理收费;法官任命过程中候选人是否符合法定的任职资格等等。

监督的手段主要是对法官的任免和对法院院长工作报告的审查，而不是对具体个案的直接干预。因此对于个案监督制，它是在一种错误观念上设立的一种错误制度。

实行个案监督会加剧法律决策的一种不稳定性。

(四)适当调整司法辖区，建立一种与行政区划相分立的司法区划。将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立的司法区。

在司法区内重新设置相应的法院，如高级法院仍保持每省设一个，中级法院和基层法院根据各地人口数量、分布和经济发展水平做适当调整，不再与行政辖区完全重合。这样可以摆脱现在地方法院对地方行政客观上存在的那种依附关系，从而有效地消除影响司法公正的种种弊端。

⑤ 注释: ①张惠君、吴天庆:《李长河雇凶伤害、受贿案始末》，《法制日报》2000年3月18日，第8版。 ②越时:《政法委书记雇凶灭口》，湖北《楚天都市报》1999年10月11日，第5版。

③王旭:《论司法权的中央化》，《诉讼法学、司法制度》2002年第1期，第47页。 ④王旭:《论司法权的中央化》，《诉讼法学、司法制度》2002年第l期，第51页。

⑤谭世贵主编:《中国司法改革研究》，法律出版社2001年版，第100页