劳资共决与联邦德国的现代社会安全管理体制

摘要：德国在工业化之后逐步建立了由企业代表会制、监事会劳资共决制、劳工经理制和超企业共决制共同构成的劳资共决制。作为战后劳资合作机制的主要组成部分和工会经济民主化政策的核心，劳资共决制从劳动保护、公共安全和福利保障等三个方面影响了联邦德国社会安全管理体制改革，使社会安全管理体制呈现出典型的“小政府大社会”特点，强调社会的组织化、国家职能的明确化和权力的民主化。

关键词：劳资共决；联邦德国；社会安全管理

二战之后，随着劳资共决制的重建和完善，联邦德国逐步形成了“小政府大社会”型的社会安全管理模式。本文从研究联邦德国劳资共决制的发展历程和基本特点出发，试图在深入剖析这一制度对战后联邦德国社会安全管理影响的基础上，全面展现现代德国社会安全管理体制的“小政府大社会”特点。

一、联邦德国劳资共决制的形成

劳资共决制是联邦德国劳资合作机制的核心，也是维持劳资双方“社会伙伴”关系的主要纽带之一。在联邦德国，当发生劳资冲突的时候，往往是由劳资双方先进行协商博弈，制定出一个处理方案，再由国家通过立法和制度构建的形式加以确认。所谓劳资共决制度，即是指在这一传统的基础上所建立的一系列法律和制度，其主要原则是由劳资双方依照相关共决法律协商决定企业及超企业层次上的事务。只有当劳资双方无法达成一致时，国家才会介入调解和仲裁。

但与此同时，劳资合作思想和政策也遭到国内诸多势力的反对。首先，大多数企业主并不愿意让工人参与自己企业的管理。由于根深蒂固的等级观念，企业主一般都把自己视为凌驾于工人之上的企业“主人”，无法接受与工人分享权力的观念。即使在被迫接受劳资合作的相关法律之后，不少企业主也一直在暗地里抵制劳资合作机制的推行。其次，领导人中反对劳资合作的力量也很强大。一方面，这些人害怕工人和工会在争权的过程中会有过激行为，影响国家稳定和团结；另一方面，他们也不愿坐视工人力量通过合法途径和和平手段日益壮大而摆脱自己的控制。俾斯麦和希特勒就是因此而阻碍劳资共决的。第三，社会主义运动中较为激进的一派也不同意通过协调合作来缓和阶级矛盾。他们将劳资合作思想和制度归结为一种妥协的改良主义路线进行批判，认为只有通过劳动者掌握国家政权，甚至实现无产阶级专政才能真正保卫工人的利益。因此，在很长一段时间里，德国共产党及社会民主党中比较激进的成员均对劳资合作采取敌视态度。正是由于反对力量相当强大，1945年之前劳资共决制并未在德国充分发展起来。

德意志工会联合会计划罢工的消息震惊了联邦政府，并最终促使联邦总理阿登纳亲自出马解决棘手的共决问题。

阿登纳依照劳资协商自治的传统，要求工会先和工业界就共决达成一致，而自己和执政党则在这场谈判中保持中立。“劳资双方的权力关系必须及时得到调整。对民族复兴来说，社会对立面的理智的平衡是必不可少的前提。这一平衡必须由社会成员自己来实践，对工会在社会政治领域的承认，使得基础工业产权关系的变革变得必不可少。”在阿登纳的极力斡旋下，德意志工会联合会领导人和鲁尔煤钢工业界代表终于就煤钢共决问题达成妥协。而这次危机的妥善处置也为日后联邦德国解决类似的劳资矛盾问题树立了一个良好的榜样。

在超企业的层面上，劳资共决制的贯彻不如企业内部那么顺利，但也不无斩获。在一些跨企业、超企业的半官方咨询机构和民间社会组织中，联邦德国劳动者可享有一定的共决权。二战之后，不莱梅和萨尔率先重建了州一级的共决机构劳动委员会（Arbeitnehmerkammern）。不莱梅甚至还在州经济委员会（Wirtschaftskammer）中实现了劳资对等共决。1956年，联邦议院通过了《工商业委员会临时权力法》（IHKG），对工会在工商业委员会中的超企业共决要求给予了有限的满足。此外，联邦德国劳动者还可以通过工会等参与国家经济、社会政策和相关法律的制定。

可见，20世纪50年代初，联邦德国已初步形成以企业代表会制、监事会劳资共决制、劳工经理制和超企业共决制为核心的劳资共决制。其特点是在保证劳资自主共决的前提下，国家对劳资纠纷给予必要的规范和仲裁。有了制度保障，联邦德国的劳资关系堪称稳定合作的典范。这种稳定的劳资“社会伙伴关系”对联邦德国社会稳定和经济发展产生了积极影响。

二、劳资共决对联邦德国社会安全改革的影响

社会安全是国家安全的重要组成部分，是国家的基本利益之一。广义的社会安全是与领土安全、主权安全、政治安全、经济安全等相对应的安全领域，是一个国家的社会处于没有危险的状态。狭义的社会安全特指公共安全，即是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。劳资共决的传统与制度不仅从法律、制度、技术等方面提高了工人这一弱势群体在社会安全事务方面的发言权，也使得企业担负起社会安全职责，改善了联邦德国的社会安全状况。

下面将以在德意志工人运动中占有重要地位的鲁尔煤炭工业为例来具体分析劳资共决对联邦德国社会安全管理的积极影响。

首先，劳资共决提高了工人和工会在劳动保护（Arbeitsschutz）方面的发言权，加强了劳资双方在企业安全生产上的合作，有利于扩大企业的劳动保护职能，减少工伤事故的发生。

1951年《煤钢共决法》出台后，煤炭能源工会将劳动保护明确为劳工经理的主要职责之一。而劳工经理们上任后也切实采取了一系列措施加强工人的安全生产教育，如专业培训、播放影片、有奖竞赛等。不过，由于劳动保护的专业技术性，早期的劳工经理很难全面行使共决权。直到60年代后期，随着工会重视程度的增加和新一代兼具专业知识和共决意识的劳工经理的上任，劳资共决才开始在更专业的劳动保护方面，如尘肺病等职业病的防治问题上发挥较大的作用。鲁尔煤炭股份公司（Ruhrkohle AG）成立后，工会和企业代表会都加大了对技术安全的重视。它们与企业的专业技术人员达成妥协，将共决权进一步扩展至医护等更加专业的劳动保护领域。受此影响，鲁尔煤炭股份公司负责安全生产和劳动保护的专业人员及设备比以前都大为增加。1974―1985年，公司还投入约1550万马克，进行了49项改善工人劳动条件的研究。与此同时，在共决制条件下，企业医护也更加符合人类工程学和劳动科学的要求。这些成就为共决权在联邦德国其他企业安全生产管理中的扩展起到了模范带头作用。 在劳资双方和技术人员的共同努力下，联邦德国煤矿生产的安全性有了显著的提高。北莱茵一威斯特法伦州自1975年后就没有一次死亡10人以上的事故。被保险死亡人数也从1960年的每1 000名0.96人下降到1984年的0.33人。尘肺病感染人数从1953年的约9000例下降到1970年的约1000例。1985年进一步下降到约500例。鲁尔煤炭股份公司的事故率也从1970年的每一百万工时190下降到1985年的86。

其次，劳资共决明确了企业和国家在劳资纠纷中所担负的职责，加强了对企业主解雇行为和雇员罢工行为的规范，减少了群体性事件的发生。

良好的劳资共决传统和制度是联邦德国能够长期保持社会稳定的法宝之一。劳资共决制强调雇员与雇主权利义务的对等性，这种德国特有的模式激发了劳动者参与企业管理的热情和创造力，从而避免劳资矛盾激化，被认为是为保障企业内部劳资关系平衡的一大制度创新。

第三，劳资共决进一步加强了雇员和工会在企业及社会福利方面的影响力，有利于联邦德国福利安全管理的民主化与合理化。

魏玛时代，企业代表会是工人参与企业福利管理的主要工具。《煤钢共决法》通过后，随着监事会劳工代表和劳工经理的出现，雇员在企业福利管理方面的共决权有了进一步的扩大。在雇员代表的压力下，鲁尔煤炭企业不仅大幅度提高了职工在休假、医疗、住房、子女保险等方面的福利，还在煤矿危机开始后制定了一系列“社会计划（Sozialplalpane）”，有力地保障了失业工人的生活。

1980年，在劳工经理弗里茨・齐格乐（Fritz Ziegler）的推动下，鲁尔煤炭股份公司开始实行以救助为核心的福利现代化政策，内容包括：外籍劳工及家庭的社会融入；社会环境适应；慢性病患者融入新的工作环境；救助瘾君子和酒鬼；养老金过渡期救助；对紧急状况和未知管理领域的协调救助；对员工家庭紧急事故的及时救助等。公司还设有由专业的社工和社会学家组成的福利顾问，对雇员进行单独或团体辅导、家访并向劳工经理提供建议。

总之，在不断完善的发展过程中，劳资共决制不仅提高了劳动者在社会安全方面的发言权，还强化了劳资利益团体自治协商解决社会安全问题的能力。这也是战后联邦德国公民社会形成的重要体现。

三、“小政府大社会”的社会安全管理体制

作为联邦德国公民社会走向成熟的主要标志之一，劳资共决制的贯彻对联邦德国社会安全管理体制的形成产生了重要影响，并使该体制在运行过程中明显地体现出了“小政府大社会”的特点：

首先是社会的组织化和自治化。社会的组织化和自治化可以有效降低社会安全管理的成本。联邦德国存在着数量众多、功能强大的非国家社会组织和企业。它们可以在法律许可的范围内自主解决社会安全管理问题，承担社会安全管理职责。

在社会安全领域发挥作用的联邦德国社会组织可分为三类：一是社会利益集团代表组织，如德意志工会联合会、德意志工业联合会及其下辖的各行业代表组织等；二是具有劳动保护及福利保障职能的非盈利性或公益性社会团体，如18个地方保险机构（Landesversicherungsanstalten）、联邦铁路保险机构（Bundesbahn-versicherungsanstalten）等；三是志愿者应急救援组织，如志愿消防队和青年志愿消防队等。

总之，高度组织化和自治化的联邦德国社会，既给予了社会组织和企业自主构建社会安全管理体制的空间，也允许社会组织和企业在既定的社会安全管理体制中独立发挥自己的作用，这是现代德国社会安全管理体制的一大特点。

联邦德国的立法、司法、行政部门均担负有维持社会安全之责。联邦和各州议会主要通过接受社会组织和政府的立法动议制订法律来介入社会安全事务。而政府中也有众多部门可对社会安全事务行使相应的行政管理之权，如主管社会保障事务的联邦劳动与社会秩序部（Bundesministerium ftir Arbeit und Sozialordnung）、联邦保险局（Bundesversi―cherungsamt）及各州劳动主管部门；主管矿山监督管理和应急救援的联邦经济与技术部（Bundesministerium ftirwirtschaft und technologie）及其下辖的能源司（Energiepolitik AbteilungIII）；负责具体救助工作的地方矿山局等。此外，联邦及各州警察、职业消防队也都负有维护社会安全的之责。

多数情况下，上述国家机关在社会安全方面主要扮演“守夜人”的角色，它们只有在必要时才会行使自己在这方面的职能。例如，当一家企业出现劳资纠纷时，工会或企业代表会会对卷入纠纷的雇员提供法律咨询并作为代理人与雇主进行交涉。实践证明，经工会和企业代表会调解后，许多劳资纠纷会得到圆满的解决。只有在劳资矛盾激化、无法调和时，或者是其中一方对另一方所采取的过激行为，如罢工、封厂等无法接受时，劳资双方才会申请国家仲裁。而当案件递交劳动法庭后，职业法官会再次对劳资双方进行调解，只有调解不成的才作出判决。在这样一套制度下，劳资双方都倾向于采取调解而不是违法、过激行为解决纠纷，从而大大减少了罢工、游行等社会公共事件发生的可能性。

二战之前，很多企业采取的都是传统的宗法式管理。作为企业的“大家长”，企业主和经理人常常无视工人在社会安全方面的要求。但是，当劳资共决制逐步完善后，企业雇员则在社会安全管理中拥有了和雇主们同样的权力。雇员们逐渐形成了主人翁意识，而不再像以前那样对企业主和经理人唯唯诺诺。在超企业层面上，工会和企业代表会不仅可以影响联邦议院的社会安全立法，通过法律协助的形式在司法程序中捍卫雇员的社会安全权利，还可以通过在各级各类社会机构中行使共决权而直接干涉社会安全的日常管理。总之，在现代联邦德国，普通劳动者已不再是传统意义上的弱势群体，通过合理合法的行使共决权，他们成为了企业内外、乃至国家层面上社会安全管理的参与者和决策者。

工人阶级的中产化、国家对公民权利的有效保障和民间团体的自治是联邦德国现代意义上的公民社会诞生的重要条件及表现。随着公民社会的日渐成熟，联邦德国逐步形成了以“小政府大社会”为主要特点的社会管理模式，即在保留必要的国家权力的同时，将主要社会管理职能交由民间团体和企业负责。联邦德国劳资共决制的发展与完善不仅提高了中下层雇员在企业和社会中的地位，还进一步强化了劳资利益团体的自治和共决。在劳资共决制的推动下，作为社会管理重要组成部分之一的社会安全管理也逐渐实现了社会的组织化和自治化、国家职能的明确化以及权力的民主化。这种“小政府大社会”型社会安全管理模式的建立也是当今德国国家安全体制的重要特征之一。