论税收的宪政精神(11)法学理论论文(1)

中外的历史经验告诉我们，判断一个良性税制的标准，首先不是看它是否有效率，而是看它能否做到不侵害以至维护纳税人的财产权，但也只有宪政制度才能产生这样的良性税制。在宪政政体下，税率是可以谈判的，纳税人可以通过在立法与司法环节与政府展开博弈，千方百计在制度化的谈判中通过代议的形式与政府“协定税率”，博弈的结果是双方都做出让步和都承担责任，产生双方都能够接受的税率，由此减轻税负，维护自己的财产利益。

而在非宪政政体下，由于纳税人无权、也无任何机会与政府谈判，处于完全被动的地位，在立法与司法这两个环节无法与政府沟通，他们与政府之间的博弈就只能发生在征税的过程中。一个由政府单边制定的边际税率很可能是奇高的、甚至毫无道理的税率，而这个税率又根本不可能协商、谈判，纳税人维护自身财产权益的愿望是恒定不变的，他们同样会拼命维护自己的利益，试想，这会导致什么情况出现？纳税人的选择只能是千方百计地偷漏税，以期获得假想的议会谈判中可能获得的利益，以一种潜规则的方式而不是法律的形式来维护自己的利益。

所以，在非宪政社会中，偷漏税行为是广泛化的和难以抑制的。纳税者和政府都知道有这个潜规则存在，在一定的条件下，双方甚至可以达成一种事实上的默契：政府在财政收入来源比较稳定的情况下可以“睁眼闭眼”，但这种默契的主动权完全掌握在政府的手里。

政府税收征管松懈并不违法，而纳税者没有按照法律条文主动申报纳税则冒着极大的风险，随时面临法律制裁。所以，纳税人依靠偷漏税绝对维护不了自己利益，只有积极推动国家的宪政转型，确立税收的宪政原则，依靠宪法赋予的权利通过代议制的形式与政府展开一场名正言顺的税收博弈，最终维护自己的财产权。

这是法治社会中纳税人唯一的出路。从1215年英国的“大宪章”开始，各国历史上的宪政转型之所以几乎都是从税收方面启程，就是这个原因。

在现代社会中，选择什么样的税制结构与纳税人财产权密切相关。目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主，并且是以所得税为主体税种，尤其是个人所得税（包括具有个人所得税性质的社会保障税）往往占据较大的比重。

19世纪时，英国学者即指出：直接税使国民比任何时候都更清楚自己实际交纳了多少税，政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映，而流转税是一种间接税，它的纳税人并不是负税人，随着商品的流转，流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。如穆勒所说：“所谓间接税是这样一种税，虽然表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿”20.日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他指出：“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态”21.在历史上，直接税的征收比间接税要敏感得多，特别是个人所得税制在西方各国的确立，是一个比间接税制要艰难得多的过程，最容易激起纳税人的反抗。

英国的个人所得税起源于小威廉。皮特时代的1798年“三部合成捐”，因遭到民众反对而时兴时废，直到80多年后的1874年威廉。

格拉斯顿任首相时才在英国税制中固定下来。直到20世纪，英国个人所得税仍然和政府年度预算一样需要议会每年以法案来确立。

1808年，德国因普法战争失败，为筹措对法赔款而开征所得税，由于受到贵族阶级的强烈反对，直到1891年首相米魁尔颁布所得税法以后才正式建立了所得税制。法国早在1848年就有所得税的倡议，中间经过了半个多世纪，至1914年才得以实行。

美国在1861年南北战争爆发后就有所得税的征收，但由于资产阶级的反对而于1872年废止，进入“进步时代”（1880—1920年）后美国总统塔夫脱提出修改宪法，开征个人所得税和公司所得税，但遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地称所得税体现的是主义的原则，最高法院也宣布所得税违反美国宪法。

直到1913年威尔逊总统做宪法第16条修正案，规定“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”，所得税的合法性才得到确认。此外，西方各国宪政实践早期对选举权实行限制的时候，直接税的纳税人也往往是享有选举权的必要条件。

例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”，称为“积极公民”，而达不到这个标准的称为“消极公民”，无选举权22.其理由是直接税纳税人能够对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人，而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非宪政的税收制度。与间接税最大的不同点是，是人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税，并且这种付出是不可能得到任何补偿的。

因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“税意识”，纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对，并对政府如何使用税收的问题最为关切，因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今，西方发达国家普遍采用直接税制，其中又以所得税为主体税种，就是这个道理。