否决一府两院报告是喜是忧法学理论论文(1)

近年来，一些地方的政府或两院的工作报告被人大或其常委会否决，也有相当一部分报告经反复做工作后始得以通过，或以较低的比例通过。一向被讥为“举手代表”的人大代表的参政议政能力与责任感正在提高，对一府两院的监督力度正在加强，这是我国法治和宪政建设中的大事、好事。

但是细细品味，事情并不那么简单，它提出了一系列法理问题和宪政问题，值得我们认真研究。下面就从几个具体事例说起。

事例1：1998年4月24日，武汉市十届人大常委会第三次会议在审议市政府提交的《关于武汉市再就业工程实施情况的报告》时，常委会组成人员对这份1.3万余字的报告表现出明显的不满意。市人大常委会最终决定：通知市政府，重新研究再就业工作，并于5月底以前将报告修改好，再向市人大报告。

蒋碧昆教授认为，依法治国是写进十五大报告的，所以依法监督要搞真的，要硬碰硬。李静堂等教授认为，人大就是要敢于行使罢免权、撤销权和否决权，这三权如果行使不好，监督就难以落实。

（注：参见《虽是头一遭 却是平常事》，《文汇报》1998年5月11日第8版。）事例2：2000年4月13日结束的沈阳市第十二届人大常委会第十五次会议上，《沈阳市政府关于贯彻城市规划法执法检查整改情况的报告》经沈阳市人大常委会组成人员的审议未获通过。

沈阳市人大常委会组成人员认为，沈阳市政府有关部门在查处违法案件过程中做了不少工作，取得了一定的成绩。但《沈阳市政府关于贯彻城市规划法执行检查整改情况的报告》对一些关键性问题未做明确答复，政府在落实人大常委会城市规划法执法意见上还存在较大差距。

这是本届沈阳市人大常委会首次不予通过沈阳市政府的报告。（注：参见《沈阳市政府一项报告未获通过》，《法制日报》2000年4月14日第1版。

）事例3：2000年4月，青海省共和县十一届人大三次会议作出了不予通过法院工作报告并授权常委会会议继续审议的决议。6月29日县法院再次向县十一届人大常委会第十五次会议作了详实的工作报告，客观地摆出了问题和不足，反映了法院工作的全貌，提出了今后努力的方向。

经过常委会全体会议的认真审议，县人大常委会会议根据授权，批准了县法院的工作报告。（注：参见《青海人大否决法院工作报告》，http:zgrdxw.peopledaily.com.cn/gb/paper/4/class000600002/hw234799.htm）事例4：2000年2月沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议对《沈阳市中级人民法院工作报告》进行了审议，经表决未获通过。

大会主席团一致意见：由沈阳市人民代表大会常务委员会继续审议，并将审议结果向沈阳市第十二届人民代表大会第五次会议报告。许崇德教授说：“这表明人大在逐渐成为真正的权力机关”。

“人大代表不满意是人民不满意。人大代表就应该替选他的老百姓表达意见。

”（注：参见《沈阳市人大不通过案：吹皱一池春水》，《中国青年报》2001年2月16日第7版。）

一、关于“一府两院”工作报告制度的合宪性质疑日常生活中人们习惯于笼统地说，“一府两院”向人大负责并报告工作是宪法规定的。实际上，仔细查对宪法，这个说法并不准确。

关于政府向人大报告工作的规定是有充分的宪法依据的。我国1954年《宪法》以来的各部宪法都有明确规定。

1954年《宪法》第52条规定国务院对全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，第66条规定地方各级人民委员会都对本级人民代表大会负责并报告工作。1975年《宪法》第19条与1954年《宪法》第52条规定相近，第22条第3款规定地方各级革命委员会都对本级人民代表大会负责并报告工作。

1978年《宪法》第30条与1954年《宪法》第52条类似，第37条规定与1975年《宪法》第22条规定类似。1982年《宪法》第92条 与1954年《宪法》第52条类似，第110条规定地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。

县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。可见，虽然具体情况不完全相同，但在政府向人大及其常委会负责并报告工作上保持了一以惯之的规定。

对法院和检察院的规定有所不同。1954年《宪法》第80条规定，最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。第84条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。

1975年《宪法》第25条规定，各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。它对地方检察机关未作规定。

1978年《宪法》第42条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。

第43条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。

1982年《宪法》第128条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

宪法这两条均无“报告工作”的规定。可见1982年的宪法规定明显不同于前几部宪法。

宪法这两条均无“报告工作”的规定。宪法规定两院必须向人大及其常委会报告工作是前几部宪法的共性，现行宪法不再规定要求两院报告工作而只规定“负责”。

“负责”和“负责并报告工作”显然有差别。如同《宪法》第94条规定的中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，也没有规定报告工作。

现行《宪法》第128条、第133条没有规定两院“报告工作”是否为立法者的疏忽？不会。理由是：第一，前三部宪法均有有关规定，惟独1982年《宪法》无此规定，立宪者不会犯如此低级的错误；第二，现行《宪法》第92条对国务院有报告工作的规定，对两院无此规定，表明立宪者已意识到司法工作与行政工作的性质不同，不宜作此规定。

这条理由可以在《宪法》第94条得到证实：该条规定中央军事委员会主席对全国人大和全国人大常务委员会负责。这与最高人民法院和最高人民检察院的规定相同。

这表明，立宪者心目中对“负责并报告工作”和“负责”是有明确区别的，没有“报告工作”的规定是明确对“报告工作”的排斥。这表明1982年《宪法》的制定者在对司法机关的认识上、在对司法独立性的看法上比前三部宪法的制定者有了进步，这是十一届三中全会解放思想运动和80年代初全国上下追求法制的结果。

在实践上，中央军事委员会主席从未向全国人大和全国人大常委会报告工作。这表明：“负责并报告工作”和“负责”是有明确区别的；《宪法》第94条规定得到了落实，而《宪法》第128条和第133条规定则一再被违反。

我们不能对《宪法》第128条、第133条的“对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”与《宪法》第94条的同样规定作不同的理解和解释，这是立宪技术的起码常识。因此，两院报告工作是于宪法无据的。

二、普通法是否可以修改宪法既然现行宪法未规定两院向人大及其常委会报告工作，为什么在实践上却一再报告且未引起任何质疑？其原因之一可能是在1982年《宪法》之前“报告工作”已成习惯。（注：查阅全国人大常委会公报发现：1959年、1960年、1962年的全国人大会议上未见两院工作报告。

此类“不报告”是违反当时宪法规定的，表明掌权者对两院工作的极端轻视——不屑于听报告。）在“人大权力不受限制”的传统思维中，这样做是理所当然的。

原因之二是，“报告工作”虽无宪法依据，但却有“法律依据”。现行《法院组织法》第17条规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”现行《检察院组织法》第10条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”与两院组织法相对应，现行《全国人民代表大会议事规则》第30条、《全国人民代表大会常务委员会会议事规则》第22条作了规定，以呼应两院组织法。

如何看待上述法律有关“负责并报告工作”的规定？如果我们上述对《宪法》第128条、第133条的理解是准确的，那么问题就是：普通法律是否可以“修改”或“补充”宪法规定？我们认为以普通法律修改或补充宪法关于两院报告的 规定是不妥的。其理由有二。

1.全国人大是最高国家权力机关，这并不表明人大的权力是无限的。它的权力应当首先在宪法范围内行使。

尤其是事关人大本身和其他国家机关的权力关系问题，人大必须恪守宪法确定的权力范围，不得随意侵犯其他国家机关的权力。否则，宪法确定的国家机关体系，特别是人民代表大会制度本身必定受到破坏。

我国宪法第3条第2款规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大对人民负责，受人民监督的标准是什么？首要的是宪法，人民高于人民代表，人民高于人民代表大会，宪法即是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。

2.宪法至上的要求。宪法至上是我国宪法的要求。

我国宪法序言规定：宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力”。《宪法》第5条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

”宪法至上不仅是我国宪法的规定，也是现代宪政的基本原则。所谓的“柔性宪法”已为现代法治国家所不取。

普通法律可以修改宪法规定的“柔性宪法”使得宪法和普通法处于同一位阶，使宪法实际上失去其“宪法性”。“柔性宪法”产生于“主权”、“治权”不分的理念。

宪法是主权的体现，普通法是治权中的立法权的体现（这里只讨论制定法）。如果普通法可以违反宪法，则实际受到侵犯的是主权。

很明显上述宪法条文表明我国宪法是刚性宪法，它不允许其他法律规范违反宪法。人民代表大会制定的法律也不能例外。

所以，普通法不能违背宪法是显然的。由于我国古代从来没有宪法，推翻帝制以来从未确立宪法至上的权威，所以宪法和法律间的位阶区分未受到人们的重视，加之对人民代表大会制度作“议行合一”的错误解释，这就产生了上述行为与法律违反宪法的情景。