我国的财政监督：问题与对策

一、财政监督的概念

把握财政监督的概念，是研究财政监督问题的前提。什么是财政监督？学术界并无统一的定义。这里的定义是：财政监督是具有财政监督权的主体，根据财政活动客观职能的要求，依照法定的权限和程序，对财政资金运动及其所体现的经济关系的监察和督促。具体地说，把握财政监督要注意以下几个方面：

其一，财政监督是由具有财政监督权的主体实施的。具有财政监督权的主体不仅有财政机关，也有审计机关、代议机关等，还有社会民众。因而，一个完整的财政监督体系应该是财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督以及社会民众、新闻媒体的监督的有机构成。财政监督不只是财政部门的事，财政机关不是财政监督的唯一实施者。当然，把那些经政府授权，由会计事务所、审计事务所、国有资产评估所等社会中介机构对行政事业和企业内部的收支情况、分配情况所进行的评估和审查称为社会监督，也不够准确。因为“这些社会中介机构受政府机关委托代行财政监督权，而且其自身作为社会成员也具备一定的财政监督权，但就其财政监督行为的实施动机而言，他们是利润的追求者，而非财政监督权的主动行使者。”[1]

其二，财政监督是对财政资金运动及其所体现的经济关系的监督，而不是对整个经济领域的监督。财政监督是对财政资金运动全过程的监督，包括事前审核、事中控制、事后检查。财政监督的对象是政府机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和个人对涉及财政收入、财政支出、财务会计、国有资本金管理等财政管理事项。财政监督的范围是各级政府预算和部门预算的编制、执行和结算情况；税收征管质量和解缴情况；预算外资金收支管理情况；国有资本金运营、处理以及与之相对应的产权收益、国有股权收益征缴情况；财政资金的分配、使用和管理情况；国库对预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算资金拨付情况；政府债券的发行、资金使用、偿还和管理情况；国有企业事业单位执行财务会计制度情况；财税机关执行财税政策、法律制度情况；政府采购计划执行情况；等等。

其三，财政监督应该有明确的法律法规依据。具有财政监督权的主体对财政资金运动过程及其所体现的各种经济关系的监督，应以法律为规范，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，换言之，财政监督应法制化。

二、我国财政监督的主要问题

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的财政监督不断得到强化。特别是最近几年，面对财政活动领域出现的新情况、新问题，我国政府与时俱进，大胆探索，采取了各种行之有效的措施，财政监督取得了显著的成绩。

首先，对财政监督的认识深化了。人们深刻认识到，财政监督是政府收支分配的重要保证，财政监督对于减少国家资财损失、预防财经违法违纪行为和搞好廉政建设具有特殊的意义。与认识的深化相适应，财政监督的机构和队伍建设也有较大的进展。其次，财政监督的职能扩大了。根据形势的发展，财政监督的主体把监督与服务结合起来，寓服务于监督之中。监督不只是检查，还是针对监督对象存在的问题提出建议和方法，促进监督对象管理的规范化和科学化。第三，财政监督的方式创新了。为了对国有企业实施有效的监督，确保国有资产的保值增值，实施了向国有大中型企业委派稽查特派员和财务总监以及向国有事业单位委派会计人员的方式；此外，还推行部门预算改革，国库集中收付制度、政府采购制度等，有力地强化了财政监督。最后，财政监督的范围拓展了。监督范围由原先侧重于对财政收入各环节的监督，逐步扩展到包括对预算支出、预算外资金、国有资产运营和收益分配等财政资金运动的全方位监督。财政资金的申请、拨付及使用报账，国有资本金的运营、处理以及与之相对应的产权收益、国有股权收益的征缴，以及庞大而分散的预算外资金管理等，已经纳入财政监督的范围。[2]

但是，必须清醒地看到，我国目前的财政监督还存在不少问题，这些问题主要是：

首先，财政监督的方式不规范。重突击监督，轻日常监督，这是目前财政监督的明显不足。由于各项制度滞后、监督人员的数量和素质等因素的制约，以日常监督为主，将监督寓于财政运行的事前、事中和事后全过程的机制尚未建立起来。

其次，财政监督体制不完善。财政监督体系应包括财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督和社会民众、新闻媒体的监督。同时，财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督应有明确的分工和互补关系，即财政机关侧重于日常业务监督、审计机关侧重于事后监督、代议机关侧重于宏观监督。但是，由于种种原因，财政机关和审计机关在监督对象、范围和时间上多有交叉之处，人大对财政预算的审查还不够严格和细致，这种缺乏明确分工的体系极大地影响着监督的综合效能。财政源于社会，又服务于社会，因而，让社会民众、新闻媒体等拥有各级政府的普通财政财务状况的知情权，并且赋予其财政监督的行使权，是保证财政运行效率的必要条件。然而，受制于较低的财政透明度和有限的财政监督权，现行的社会监督机制较为落后。

不仅如此，国家权力机关依法拥有的财政民主立法监督权，受种种客观条件的限制，还没有得到充分合理的运用。审计机关隶属于政府部门，这不能不制约着其财政监督职责的权威性和实效性，这种制度也直接削弱了国家权力机关法定监督职责的实施。预算编制经过近两年的改革，虽有了一定的改进，还远远不能适应现代预算管理的透明化和法制化的要求，仍然影响到国家权力机关对财政依法行使民主监督的质量。[3]另外，作为现代财政监督机制的各构成环节，都还存在着程度不同的有待改革完善之处，在各环节之间依法建立互相依存，紧密配合，互相制约、互相监督的关系，也存在着相当的差距。特别是广大人民群众对国家大事行使当家作主的权力，在财政监督上，还没有得到充分合理的体现。人民群众对日常财政行为的依法监督和对种种破坏财政法纪现象的批评抵制，还不能通过种种合法途径和依靠自己的组织，发挥应有的作用，这也是种种乱收费、乱摊派，任意加重人民和企事业单位负担，挥霍浪费财政资金，以及贪污腐败等违法乱纪行为难以得到及时有效抵制的一个重要的制度根源。

第三，财政监督的法制保障滞后。财政监督的依据是国家设立的财政法律法规，但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还不健全。目前我国有关财政监督的规定，主要在《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等法律法规中体现，而且相应的条款往往是原则性的，操作性也不强。立法不完备，法律实施差，监督效果不佳，这是造成财政资源分配使用不合理，国有资产大量流失并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机的重要原因。有效的监督首先应当是有力的监督，但在财政监督的法律体系尚不完全，存在多种关系干扰的情况下，财政监督的检查处理形成了对事不对人的思维定势和习惯，而且大多是针对单位，以经济处罚为主。处罚缺乏力度，难于真正到位，使其无法产生真正的威慑力。

三、强化财政监督的基本对策

认识问题是为了解决问题。对于目前财政监督存在的问题，必须解放" 思想，实事求是，采取切实的对策加以解决。

首先，要建立规范的财政监督方式。财政监督方式要逐步由侧重于专项的、事后的、突击性的监督检查方式，向经常性的、全过程的监督方式转变，立足于财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新方式。同时，财政监督应当改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，从而有效缩短监督与被监督之间的距离，达到既可以顺利开展财政监督工作，又能够为财政中心工作服务的目的。

要对财政收支问题严格把关。对预算编制和执行情况的监督，重点抓好三个环节：一是按照公共财政和投资预算管理要求细化预算科目；二是结合零星预算和政府采购制度的逐步推行，以及转移支付制度的逐步规范，研究制定科学合理的定额标准，据实预算和安排支出基数；三是在预算编制的每一个环节制定具体的操作规程或办法，一经人大批准通过，应具有法律效力，不得随意追加和更改。对税收收入的监督要注意：征收部门在征收过程中是否依法征收，有无应征的不征、擅自减免、收人情税以及乱退税等问题。对收费收入的监督要着力解决收费过多过滥问题，对属于乱收费和搭车收费的项目要坚决予以取缔，对具有税收性质的收费要加快费改税的进程，扩大税基。收入支出严格预算，决不能“以收代支”、“坐收坐支”。

其次，要健全财政监督体制。划清审计监督和财政监督的工作范围，使之各负其责，相辅相成。财政监督和审计监督具有同等重要的作用，两者缺一不可。审计监督具有不可比拟的宏观性、全局性和独立性，财政监督也具有优于审计监督的及时性和敏锐性。要提高财政管理水平，必须努力发挥财政、审计监督的综合效能。财政监督要逐步加强日常事前、事中检查的力量，把监督寓于管理之中，逐步缩小事后检查的覆盖面，建立起快速灵活的预警机制，将监督关口往前移，进一步突出财政监督的管理特色。审计机关应真正实现高层次的事后监督，加强对包括财政在内的各部门、国家重点工程投资的事后监督，减少对企业的监督检查。建立财政监督与审计监督工作联系沟通制度，实行监督检查资料共享，降低监督检查成本，避免重复检查。

要建立和完善预算支出的有效监控机制。坚决改变重收入监督、轻支出监督的倾向，充分认识支出监督的重大意义，切实改变财政支出方面存在约束不严、控制不力，以至虚报冒领铺张浪费甚至挥霍贪污国家资财的行为。对财政拨付的各项专项资金要实行跟踪监督，重点对预算支出的申报、拨付到使用的事前、事中监督和全过程跟踪监控，在实施监督过程中，要抓住关键环节，突出重点。要选择预算支出中与加强宏观调控和深化改革关系密切、群众反映强烈的热点及难点项目开展专项监督，防范和查处虚报、挪用、侵占、乱支财政资金，随意转移预算内外资金，挥霍浪费国家资金等违法违纪问题。要协调有关部门建立和完善有关监督制度，逐步形成对预算支出的全方位监控机制。[4]

面对成千上万、形形色色的财政收支执行单位，完全由国家代议机构，以及由财政、税务、审计等专业职能部门实施监督，或者由政府及其财政部门授权会计师事务所、国有资产评估所等社会中介机构实施监督，这既不可能也不现实。完整的财政监督体系不仅要求有政府机关自身的监督，还要充分发挥社会民众、新闻媒体监督的力量。因此，增加财政透明度，并从立法方面明确群众和媒体的财政财务知情权和财政监督行使权，有利于切实将财政监督机制引申到每一个单位，从而使财政监督的基础更扎实。

第三，要加强财政监督的法制保障。强化财政监督工作的当务之急是加快立法工作，尽快出台《财政监督工作条例》或《财政监督法》，以一部相对完整的权威性法规对财政监督工作的内容、方式、程序、地位和作用等作出详细的规定，对财政监督的职能和权限，以及财政监督、审计监督和议会监督之间的分工协作关系加以科学界定，从而真正做到依法监督、依法行政。对于我国的财税管理方面的税收、会计、预算方面的法律、法规，还要根据经济活动的现实需要，对其中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充，以便为财政监督工作的开展提供更加科学和完整的法律依据。要逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识。财政民主法制意识的核心是端正对财政的本源和本质的认识。财政资源是全体民众利益对于国家公共机关的让渡，为的是使公共权力能切实为民众服务。必须坚持严格执法，加大对违法违纪责任人的处罚力度，真正触及其切身利益。对各种违法违纪行为都要一查到底，决不姑息迁就。要把处理事与处理人、行政处罚与刑事处罚、内部处理与公开曝光结合起来，真正做到查罚并重。各级财政部门要与纪检、监察、公安、司法等部门建立健全联合办案制度和追究责任人员责任移送制度，把查处单位违法违纪和查处个人违法违纪紧密地结合起来，提高财政监督的权威性和财经违纪的严肃性。

第四，要加强舆论监督。舆论监督是现代化监督中的一种广泛运用形式，它体现在社会生活和各个方面，运用于国家管理监督活动的许多领域。在财政监督领域，舆论监督的主要形式和职责，是利用各种信息工具，深入社会和人民群众生活的各个方面，及时广泛地了解和反映任何违犯和破坏财经法纪的现象和行为，唤起有关部门和人民群众的重视，使这些现象和行为得到及时有效的制止和纠正。舆论监督在实现财政监督的实践中，还承担着另外一些重要的职责，包括及时广泛搜集和反映社会上对财经制度、政策、工作作用等方面的议论和意见，宣传国家有关的重要决策和指示，搜集和交流有关的实践经验和典型事迹等等，这对实施和改进财政监督工作都是十分重要的条件。

最后，加强财政监督机构和队伍的建设。机构建设是开展财政监督工作的组织保证，各级财政应当建立专职的监督机构，创造必要条件，配备必要设备，确保财政监督的相对独立性。高素质的人才队伍是搞好财政监督的基础。为此，一方面，应当做好财政监督人员的进入把关工作，按照国际上通行的做法，有劣迹和不光彩记录的人员不能从事专门的财政监督工作；另一方面，要强化在职人员的培训工作，抓好他们的思想教育、法制教育、专业培训和知识更新以及现代信息处理技术培训等，使之成为一支思想过硬、业务精干、勤政廉洁、秉公执法。工作高效的有战斗力的队伍。

综上所述，在社会主义市场经济条件下，搞好财政监督意义重大。我国的财政监督虽然取得了很大的成绩，但还存在着一些不容忽视问题。在新的历史条件下，必须不断进行理论创新和实践创新，采取切实可行的措施解决这些问题，财政监督才能在全面实现小康社会、开创社会主义现代化建设新局面的过程中发挥出应有的作用。

「参考文献」

[2] 项怀诚。十三年来国家财政改革和发展谱写历史新篇章[J].中国财政，2002，（12）。

[3] 徐曙娜。我国国库集中收支制度研究[J].上海财经大学学报，2003，（2）。

[4] 孙亦军。对当前加强财政监督职能的思考[J].中央财经大学学报，2003，（4）。