引咎辞职：行政问责制走向法定化的标志(1)论文

摘 要：《公务员法》作为我国第一部干部人事管理法律，它的颁布和实施不仅填补了立法空白，更重要的是使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃，其中重要的一项就是将引咎辞职正式法律化。本文从我国行政问责制的缺失入手，论述了引咎辞职入律的重要价值和意义，进而阐述了引咎辞职从政治责任、道义责任到法律责任的转变，并提出该规定所存在的不足及完善方向。

论文关键词：引咎辞职 公务员法 行政问责十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，是我国政治生活中的一件大事，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。与公务员暂行条例相比，公务员法具有很大的变化，尤其对公务员的监督更加规范和系统，并在第13章82条明确规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

这一条是参考中共中央于2009年4月份批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》的有关规定，是将党内规章转变为国家法律，具有了更广泛的约束力。该法正式确立引咎辞职制度，是我国行政问责制走向法定化的标志。

一、引咎辞职弥补了我国“行政问责制”的长期缺失在强调打造一个有限的政府、有效的政府和负责任的政府的今天，问责已经不再是一个陌生的词汇，而是深入人心，家喻户晓；问责已经不再只停留在人们的观念层面，而是越来越广泛的走向实践层面。所谓行政问责，就是对那些该干好而没干好工作的官员追究责任。

人民赋予了政府官员权利，官员理所当然要为权力承担责任。行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。

长期以来，由于受传统党政干部体制和观念影响，尽管我们一直主张“干部能上能下”，但“上去”容易，“下来”却难，“退出机制”缺乏效率，成本很高；尽管规定的是“行政首长负责制”，但受集体领导传统影响，“集体负责实际上谁都不负责”的状况仍在相当范围内存在；“不求有功但求无过”的中庸之道仍大行其道；官员的公共道德与社会责任意识还很不够；重大责任事故频出，中国公众对事故处理模式已经非常熟悉：直接责任人被惩处，而相关高层领导则凌驾于事故之上组织抢救、调查和整顿。其中不乏官员存在行为过失或不当，但因为没有触犯法律或党纪政纪，很难追究其法律责任。

即便追究过失责任，都是上级领导机构对有关干部以更换或者免职的处分，但上级领导干部的裁量权很大，很多时候都是敷衍了事，走走过场。目前我国一些地方已经实施的所谓行政问责制，虽然在一定程度上体现了责任政府、法治政府的理念，但离真正意义上的问责制度还有一定距离，很大程度上它还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。

由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系做支撑，问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应，从而直接影响到实施问责制度的社会效果。近来，我国行政问责风暴的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定。

问责风暴所至，民众拍手称快，并使民主政治的空气渐浓，但我们也明显地感觉到存在着一个需要尽快解决的问题，那就是：有了问责之事，却缺少问责之法。《公务员法》引入引咎辞职制度，将近年来兴起的行政问责风暴法律化。

什么是“引咎辞职”？简单地说，引咎辞职是指官员由于个人能力不够、自身行为不当或因工作失误造成较大损失或影响，出于献身公共事业的道德感、义务感和责任感，官员内心深感自责和愧疚，主动向任免机构或任命者请求辞去所担任的职务的一种辞职行为。这些问题的解决，都需要以加强领导干部的道德建设做基础。

而把引咎辞职上升到法律层面，对于有效抑制社会不满情绪，体现监督、惩罚作用，警醒领导干部对权力的合理使用，提高党和政府的威信，塑造良好的政府形象，建立严格的责任追究制度，便具有了重要而长远的意义。

二、引咎辞职，实现从政治责任、道义责任到法律责任的转变完整的责任形式体系应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种，但在目前实践中，责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。引咎辞职长期以来一直被作为政治责任和道义责任来对待，既是选任制官员对选举机关的政治责任，也是对选民的道义责任，是一种基于道德自律与舆论压力而自愿提出的非直接责任。

民主政治是一种责任政治，政治权力的授予必然伴随着政治责任的规定，政治权力与政治责任相互依存，权责一致。公职人员在拥有政治权力的同时，在相应的政治领域必须负有一定的政治责任。

如果国家机关的领导人员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，虽然没有直接责任，但由于自己领导的机关的工作没有做好，辜负了选举机关和人民的重托和信任，因此要对选举他的机关负责，对人民负责。因此，《公务员法》将引咎辞职法定化，直接规定了领导成员的引咎辞职制度，强调了公务员队伍中领导成员应该承担的责任，意味着要用法律的“刚性约束”来进一步强化公务员责任，让“领导责任”不再是一种以“大错化小小错化了”的虚幻责任，而是更加具体化。

引咎辞职法定化，使得引咎辞职从一种政治责任，一种道义责任，演变为一种法律责任，从法律上解决了长期困扰人事管理的领导干部“能上不能下”的问题，为建立适应新世纪的领导干部队伍提供了法制保障。

三、引咎辞职制有待进一步完善引咎辞职是个好制度，但它不是万能的，其中的一些问题仍有待进一步解决：第一，引咎辞职的官员能否易地做官？实践中，不少引咎辞职的官员在风暴一过之后，又易地做官，甚至是明辞暗升。这样的引咎辞职，并无多大意义。

当然，将引咎辞职的官员一棍子打死也不合理。笔者认为，应当规定引咎辞职的官员在一定的期限内（比如3年）不得再担任领导职务。

第二，引咎辞职是否是一种法律责任？引咎辞职之后，还是否应当追究党纪、政纪、法纪责任？一些地方的党政领导出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，辞职之后不再追究法律责任，导致引咎辞职竟成了一些人的“保护伞”。从《公务员法》的规定来看，引咎辞职显然不是一种责任形式，责任官员交出“乌纱帽”后，并不能免除其他责任。

第三，对于应当辞职而拒不提出辞职的人，是否可以责令辞职？笔者以为，引咎辞职在本质上是官员的一种道德义务，应当是出于官员的主动要求，也就是说，对于问题官员来说，选择或者不选择引咎辞职完全是其主观范畴的问题，法律不应当以强制方式迫使其“自愿”提出辞职，对于那些不适宜继续担任领导职务又不主动辞职的官员完全可以免职、撤职，甚至开除公职。世界各国实践证明，问责官员不能只靠“风暴”，更需要法律制度上的不断完善。

“引咎辞职”正式写入《公务员法》，摆脱了现有的问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使我国的行政问责制走向科学化、法定化并真正落到实处，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。参考文献：

1、周亚越：《行政问责制的内涵及其意义》，《理论与改革》2009年第7期，第42页。

2、王学君：《论责任政治及其实现途径》，《学术研究》2009年第6期。

3、顾爱华：《中国公共行政责任与追究制度探讨》，《中国行政管理》2009年第8期。

4、胡锦涛：《在省部级主要领导干部构建和谐社会研讨班的讲话》，人民日报，2005－2－20。

5、中组部研究室(政策法规局):《人事部政策法规司编外国公务员法汇编》，中国政法大学出版社，2009年版。

6、苏祖勤、徐军华著:《行政法治》，中国国际广播出版社，2009年2月版。