完善我国预算决策与管理制度的模式选择

党的十六大报告指出，要“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”。因此，当前及今后一段时期，我国财政改革的中心环节就是要按照中央要求，进一步完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督。要进一步完善预算决策和管理制度，必须首先搞清预算决策和管理制度的目标模式，只有在明确的合理的目标模式指导下，才能有效推进我国预算决策和管理制度的完善。基于此，本文拟对完善我国预算决策和管理制度的目标模式选择进行初步探讨。

预算决策与管理制度目标模式取决于财政制度模式。不同的财政制度模式下，预算决策与管理制度模式是不同的。而我国财政改革的目标模式，是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度。因此，完善我国预算决策与管理制度的目标模式就是建立我国公共财政下的公共预算制度。从一个完整的公共预算管理周期看，预算决策与管理包括公共预算的编制、公共预算的审批、公共预算的执行与监督、公共预算绩效评价制度四个方面的内容。因此，完善我国预算决策与管理制度的目标模式选择也就应从以上四个方面展开分析。

一、公共预算编制制度模式选择

公共预算编制的科学性是公共预算制度的基础。只有采取科学的预算形式，遵从科学的编制程序，运用科学的编制方法，才能客观真实全面地揭示政府在未来财政年度复杂的公共财政活动，才能为立法机关审议和批准公共预算提供便利，也才能为严格执行和监督公共预算提供基础。为此，我国公共预算编制制度模式的基本框架安排至少应包括以下基本规则：

1.在预算编制的组织形式上实行部门预算

部门预算是公共预算编制的基本组织形式。其特点是：部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基层单位编起；公共预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，预算编制时将不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；部门本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。因此部门预算是一个综合预算，既包括了政府行政部门自身的单位预算，又包括下属事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。同时部门预算应该尽可能细化到具体项目，科目设置要体现公共支出范围调整和科学管理的需要。

2.在预算编制程序上纳入标准周期预算管理

一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、决算（绩效评价）三个阶段构成。借鉴西方市场经济国家标准预算周期的基本做法，我国标准预算周期应起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月。例如2003年标准预算周期应从2002年3月开始编制，终止于2004年6月财政决算批复完毕。在标准预算周期中，“预算编制阶段”从上年3月至12月，共10个月，必须遵守严格的预算编制程序。

首先，财政部编制和更新多年度预算框架，为此必须建立多年度预算框架制度，预算年度的预算计划在多年度预算框架内作出。一是多年度预算框架范围的确定，结合国民经济五年计划，多年度预算框架范围可定为五年，即下一个预算年度以及随后的四个预算年度。多年度预算框架将政府宏观层面的财政政策目标与其在具体操作中的应用联系起来，便于从宏观经济角度明确其财政政策目标；二是政府根据有关经济假设，将上述目标转化成一个总支出水平的上限；三是进一步将政府总支出水平上限具体化，形成各个具体部门各自的指导性支出水平。多年度预算框架具有法律约束力，政府总支出水平上限和各个部门各自的指导性支出水平均须由人大审批通过，各个部门的指导性支出水平的总和必须低于政府总支出水平的上限。

多年度预算框架，可按以下程序操作。

第一步，财政部重新审视和更新预算框架内的各项经济假设。在原有多年度预算框架基础上，将多年度预算框架中第二年的有关资料和信息进行更新，财政部重新评价来年宏观经济前景，决定多年度预算框架内的经济假设是否依然有效。经过更新的宏观经济前景对预算政策定位起关键性作用。

第二步，各政府部门编制和提交本部门预算草案。各政府部门也必须重新审议多年度预算框架与本部门指导性支出水平相关的经济假设，并向财政部提交预算草案。预算草案包括关于维持现行政策所需的资金和关于新政策项目所需的资金两类。

第三步，财政部审核各部门提交的预算草案。

第四步，财政部向国务院提交政府预算建议。

其次，国务院预算会议对公共资源进行宏观层面的配置，根据财政部提交的政府预算建议讨论通过政府在下一财政年度和后续四个财政年度的总支出水平以及政府各个部门各自的指导性支出水平。国务院预算会议决定形成政府预算政策草案。政府预算政策草案由国务院提交人大审议。

再次，政府各部委负责将本部门总支出资金在不同的项目之间进行分配。在这个阶段，财政部基本退出预算编制程序，由各部委在本部门总支出水平限制下将资金自主地分配到各个具体的支出项目中。政府各部委将本部门预算资金分配方案提交财政部，财政部对政府各部委提交的各部门预算资金分配方案汇总上报国务院审批，国务院审批后形成最终预算草案，提交给人大审议。

3.在公共预算编制方法上采用可靠的科学方法

第一，在公共预算编制范围上推行综合财政预算。

部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将全部财政资金全都统一纳入预算管理。综合预算收入包括部门以政府公共权力获取的一切财政资金，综合预算支出包括部门以政府公共权力进行的一切财政资金支出。

第二，公共收入预算编制上推行标准收入预算方法。

一定的收入来源能够提供一定量的财政收入，彼此之间有一个相对稳定的函数关系，其比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”作参照来测算收入，同时根据下年度可能发生的某些因素进行调整，制定收入预算。收入预算按收入形式种类逐项核定，并且运用科学的经济预测方法，全面了解财源信息和预算执行现实因素，总结各种形式收入变化规律，综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的影响，加以科学合理地确定。为此，一是建立起完备的基础数据库，包括收入政策法规库和收入动态数据库。收入政策法规库包括所有中央与地方性有关公共收入的法律文件、政策法规以及其他有效依据，并由业务部门根据政策变动情况，随时补充完善。收入动态数据库不仅包括详细的公共收入统计数据，还包括相关经济统计数据。二是搞好收入预测。收入预测关键是要建立科学的符合公共收入变化规律的收入预测数学模型。模型中应以影响公共收入的主要因素作为自变量建立函数关系，并且随着政策变化和经济环境变化，不断修正有关参数，使公共收入预测符合不断变化的情况。

第三，公共支出预算编制上实行科学的绩效预算。

绩效预算是迄今为止最为科学的先进的公共支出预算编" 制方法。它是以公共部门应当完成的业绩与实际取得的效果作为依据编制公共部门预算的方法。公共部门的设立总是以履行一定的公共职责（完成一定的业绩）为依据的。因此，公共部门能够得到公共支出预算拨款额的多少，就取决于公共部门应该完成的业绩的大小和实际取得效果的好坏。如果应该完成的业绩大，实际取得的效果好，就应该得到更多的拨款，反之，就应该得到更少的拨款。简单地说，公共支出预算是为了“办事”提供资金，而不是为了“养人”提供资金，确定公共部门能够得到的预算拨款额的依据取决于“办事”的多少、大小、难易等方面。至于如何“办事”，则是公共部门自己决定的，公共部门自己决定是购入更多设备还是增雇更多的人员。因此绩效预算彻底破除了传统预算中按人员经费和公用经费分别编制公共支出预算所产生的公共支出资金“先养人，后办事”的不合理现象，同时也彻底根除了传统预算编制中“只问耕耘，不问收获”（即只顾安排资金支出，不管资金支出效果）的不合理做法，而且还有利于克服公共部门预算内资金拨款不足需要自己去“创收”，导致公共财政秩序紊乱现象。因为在绩效预算编制制度下，公共部门符合绩效指标要求的公共支出能够得到有效保证，从而绩效预算是确保公共预算效率（包括配置效率和生产效率）的制度安排，符合了效率优先的规范化、法治化的公共财政制度的要求，应该成为我国社会主义市场经济体制下公共支出预算编制的基本方法。

绩效预算编制方法的关键是设立绩效指标，这是一个十分复杂的技术问题，但是通过不断改进，逐渐优化，最终可以得出比较符合各公共部门实际情况的绩效指标。

第四，公共预算编制方式上实行复式预算。

《中华人民共和国预算法》规定了公共预算必须采取复式预算形式编制。根据社会主义市场经济体制下公共财政活动内容的不同方面，复式预算形式可分为政府一般性预算、国有资产经营预算、社会保障预算三个组成部分。这是因为在社会主义市场经济体制下，政府具有三重职能。其一是履行其一般社会公共管理服务职能；其二是政府作为国有经济产权代表，履行其国有资产所有者职能；三是政府应履行起社会保障职能，为全社会公众提供基本的社会保障服务。这就要求编制复式预算，将公共预算的全部内容分别通过一般预算、国有资产预算、社会保障预算表示出来。

政府一般预算是政府以一般社会管理者身份取得的公共收入和履行一般社会管理职能所发生的公共支出的预算。一般预算收入主要包括税收收入、政府各项公共收费收入。一般预算支出主要是国防费、行政管理费、社会事业费支出，包括经常性支出，也包括资本投资性支出。一般预算不打赤字，有盈余应转入国有资产经营预算，作为国有资产经营预算的收入来源。

国有资产经营预算是反映国有资产收益和其他经济建设收入情况，以及国家用于国民经济物质部门资本性投资支出情况的预算。国有资产经营预算收入主要是国有资产经营收益上缴，基本建设贷款归还收入，一般预算结余、公债收入等，国有资产经营预算支出主要是国家财政用于国有经济基本建设投资性支出及用于国有经济的其他支出，公债还本付息等。

社会保障预算是反映政府以行政手段筹集并管理的社会保障收入和用社会保障收入安排的社会保障支出的预算。社会保障预算收入主要是收取的各种社会保障基金收入，社会保障预算支出主要是根据社会保障制度规定用于养老、医疗、失业的支出及其他社会福利方面的支出。

4.在公共预算编制管理机构上成立专门的公共预算编制机构

为了确保公共预算编制的效率，减少公共预算编制中各公共部门对公共预算编制的人为干扰，建立独立的、健全的、高效的预算编制机构是必不可少的。一是各级政府应设立各自的预算协调委员会。该委员会由政府各部门主要官员和财经专家组成，职责是根据国民经济和社会发展计划，对财政部门上报的政府预算计划提出意见和建议。通过预算听证会制度，各公共部门预算都应接受公众的质询和其他公共部门的质询，协调各公共部门在公共预算编制中财力分配上的矛盾，增加各公共部门预算编制的透明度和社会公众参与度。二是财政部门内部应设立独立的专职的预算编制机构，专门负责政府预算编制的具体工作，统一掌握预算编制政策标准，审核确定部门预算，编制综合财政预算。

5.在预算编制手段上建立强大的计算机网络支持系统

政府公共预算编制涉及众多的、复杂的信息处理，必须依靠强大的现代技术手段，建立覆盖预算编制管理各个环节的计算机管理信息系统，包括预算政策、法规子系统，各公共部门相关预算信息资料子系统，公共预算收入预测子系统，公共预算支出分配预测子系统等。

二、公共预算审批制度模式选择

公共预算审批制度是公共预算计划的最后把关口，因为一旦通过了法定的审批制度后，公共预算计划即成了具有法律效力的文件，必须严格加以执行。因此，为了确保公共预算配置效率，使公共预算计划真正体现社会公众对公共商品的集体偏好，就必须建立起严格的、科学的公共预算审批制度。包括以下几个方面：

1.独立的、高效的公共预算审批组织机构

各级人大常委会下应设置独立的、专门的预算委员会，专门负责对政府公共预算详细的、全面的审议，为人大常委会的审议和全体人大代表的最终审议提供专业性指导意见。预算委员会应由独立于政府行政部门的专家组成，面向全社会招聘产生。预算委员会专家作为人大常委会的预算智囊，既应有超出常人的专业技术知识能力，又应有超出常人的良好的职业道德，即完全超脱于小团体利益、集团利益，而奉行社会公众利益之上，作为社会公众利益的代表，从社会公众利益出发，对政府公共预算计划草案的合法性、合理性、科学性作出客观的评价并提出客观的意见。

2.严密、规范的公共预算审批程序制度

这包括人大预算委员会的初步审议，人大常委会的复审和人民代表大会的最终审议三审制度，正式的公共预算法律文件以人民代表大会最终审议通过的为依据。与预算编制程序相对应，公共预算审批程序首先是由人大预算委员会初步审议，人大常委会复审议政府预算政策草案，通过国务院提交的政府预算总水平和政府各部门支出总水平上限，其次是人大预算委员会审议政府最终预算草案，报人大常委会讨论通过，最后在全国人民代表大会期间，人民代表大会正式批准通过政府预算草案。

3.民主化的公共预算审批决策制度

这要求公共预算初步审议、复审议和最终审议都应坚持民主原则，最后结果应体现少数服从多数（至少2/3以上多数）的民主精神的要求。

三、公共预算执行和监督制度模式选择

为了确保法律批准的公共预算计划得以有效实施，公共预算执行和监督制度安排应遵循以下基本规则：

1.公共预算执行制度

公共预算的执行包括收入执行和支出执行两个方面。公共预算收入执行制度主要是要求公共预算收入执行部门严格执行公共收入法律制度，及时足额地将各种公共收入征收纳入国库，以满足支出需求。这里，关键是人大要加强对政府征收权的立法限制，确保政府按人大批准通过的公共收入法律制度组织收入，严格做到依法征收，凡是没有法律依据的政府征收行为，都是属于非法行政，必须承担相应的法律责任，受到法律制裁。

公共预算支出执行则要求公共预算支出执行部门（财政部门）及时足额地按公共预算支出计划向各个政府公共部门拨付资金，以保证各个政府公共部门提供公共商品的需要。为了保证公共支出计划的严格执行，必须建立相应的公共支出执" 行制度，包括及时拨付制度，单一国库账户制度，政府集中采购制度等。

及时拨付制度要求财政部门必须根据各级人大批准的预算计划及时足额地向政府各部门拨款，财政部门必须不多不少、不早不迟地将财政资金拨付与政府各部门，满足政府各部门提供公共产品的资金需求。当然，这里的及时拨付并不是传统实拨资金制，而必须与单一国库账户制度、政府集中采购制度相结合。

单一国库账户制度指各级政府只在银行设立唯一的国库账户，取消政府各部门分别设立账户的做法。财政部门给政府各部门拨款只是将资金拨付到政府单一账户下的政府各部门子账户，在资金具体耗用以前，资金仍然在政府单一国库账户下。同时，政府各部门全部收支都必须通过单一国库账户运作。因此，单一国库账户制度既可以增加政府各部门资金收支的透明度，又可以增加财政部门调度资金的灵活性。

政府集中采购制度就是政府各部门提供公共产品与劳务的过程中所需要消耗的产品与劳务费由政府采购部门集中采购的制度安排。政府各部门只是在编制本部门预算时将所需购买的商品与劳务费编列出来，政府采购部门按批准的预算计划集中采购。政府集中采购制度既可以增加政府各部门使用资金的透明度，又可以利用集中采购的规模优势，引入招投标机制，有效降低政府采购成本，提高财政资金的使用效率。

2.公共预算监督制度

公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审计监督、人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督等。

财政监督是作为政府公共预算管理专门机构的财政部门对政府各个公共部门执行公共预算计划的日常监督。因此，财政部门应被授予强有力的权利，以便及时阻止各个公共部门预算执行中违反法律规定的行为。财政部门内部应建立独立的、专责的监督机构，专责公共预算执行的监督，既包括公共预算收入执行的监督，也包括公共预算支出执行的监督，当然重点应放在支出执行监督上。

财政监督方式可借鉴法国的做法，建立包括财务控制官制、公共会计制和财务总督察制三种监督方式在内的监督体系。财务控制官的基本任务是对实施财政法律法规进行事前监督，即事先审核各公共部门首长的重要收支项目，预防不合法的支出被执行。同时财务控制官还充当部门首长的财政顾问，并负责向财政部预算司提供信息。公共会计制的最主要规则是行政部门首脑与会计人员分离。会计人员在行政上不听命于行政首长，而是听命于财政部，会计人员不是必须执行行政首长的指令，而是要审查其指令是否符合规定，审查不合格的可以拒绝执行支付。在这方面，会计人员在一系列非常严格的手续、规则和制度条件约束下，没有任何选择或判断的自由度。公共会计包括国库会计、税务与公共财政系统会计和特殊专业会计。财务总督察制主要是财务总督察采取随机的方式突袭性地对国家预算的执行和地方、银行、社会保险系统以及国家资金有关的项目进行审查。当财务总督察官到达某一单位时，即命令会计冻结所有账目实行突击检查，检查结果通过财政部提交给政府。

审计监督是政府独立的审计部门对政府公共部门执行公共预算计划结果的监督。职责是协调政府和人大监督预算法律及其他财政法律法规的执行，主要工作是审查国家决算，对公共会计进行法律监督，监督公共开支决策人，监督国有企业遵守有关财政法律法规，对政府各部门使用预算资金的最终结果进行绩效评估。为了保证审计监督的权威，避免政府行政部门对审计监督的干扰，审计部门应置于人大下面，对人大负责。

人大监督是各级人大对本级政府公共预算执行情况的监督，包括经常性监督和专项监督。经常性监督是根据人大建立的预算监督制度，对政府公共预算执行情况作的一般性监督；专项监督则是人大对公共预算的某些专门项目情况的监督。人大监督方式可借鉴美国的预算执行监督方式，包括报告制度和听证制度。报告制度规定有关政府部门必须及时地对预算执行情况作出报告。例如美国总统预算管理办公室（0MB）每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，财政部则负责公布联邦政府财政状况的月报和年报。联邦政府各个部门每月要向财政部和总统预算管理办公室准备好详细的资金使用情况报告，其中每季度的预算执行情况报告的副本要送交国会预算委员会。听证制度则是人大及人大的各专门委员会在各自职权范围内，就预算收支、赤字、预算平衡、投资与管理等广泛的内容进行专题的听证。

社会公众监督和新闻舆论监督则分别是社会公众和新闻舆论界行使法律规定的监督权而对公共预算执行情况的监督。为充分发挥社会公众监督和新闻监督的作用，人大批准了公共预算计划内容必须向社会公开（少数涉及国家机密的内容除外），让社会公众和新闻媒体有公共预算计划内容的充分了解权。

四、预算绩效评价制度模式选择

预算绩效评价制度就是对预算绩效进行评价的制度安排，通过预算绩效评价制度，客观公正地揭示各部门使用预算资源的绩效，为下一个预算周期的预算决策与编制提供可靠依据。包括以下几个方面：

1.合理确定财政支出绩效评价的对象

预算绩效评价的对象应包括预算资金配置、管理及使用部门，即党委、人大、政府、财政以及其他各个使用财政支出资金的党、政、军、机关及事业单位、国有企业等。

（1）党委：党的政策以及各级党委的具体指示精神对政府预算资源配置决策及预算的编制起着重要的指导作用，即所谓的“数字里面体现着政策”。因此，如果党的政策及党委对预算的具体指示精神体现了最大多数人民群众对公共产品的服务的偏好要求，则党委在预算资源配置决策上的绩效是高的，反之则是低的。

（2）政府：预算资源配置决策还取决于各级政府的社会经济发展计划对预算资金的需求。同样地，如果各级政府的社会经济发展计划中对提供公共产品和服务的安排体现了最大多数人民群众的偏好，则政府在预算资源配置决策上的绩效是高的，反之则是低的。

（3）人大：资源配置预算最终是由人大审议批准通过后才予以执行的，政府提供给人大的预算草案只是表明了政府对未来提供公共产品与服务资金需求的预测，预算草案是否体现最大多数人民群众的偏好，要看人大的审议程序对预算草案的审议结果。因此，如果人大的审议程序能够纠正政府预算草案中不合理之处，使预算计划最终能够体现最大多数人民群众的偏好，则人大在预算资源配置决策上的绩效是高的，反之则是低的。

（4）财政：财政部门是各级政府预算的具体管理部门。因此，如果财政部门在具体管理活动中，能够保证各政府部门按照法律、法规及政府预算计划的总体要求合理地编制各部门预算草案，同时又能够根据人大批准的预算计划，合法、合理、高效地为各部门提供资金并监督各部门高效地使用资金，则财政部门的绩效是高的，反之则是低的。

（5）政府部门及国有企事业单位：预算资金最终都是由政府部门及国有企事业单位在行使职能过程中消耗掉的。因此，如果政府部门及国有企事业单位在行使职能时能够以最低成本提供数量更多、质量更好的公共产品与服务，则预算资金使用绩效是高的，反之则是低的。

2.建立高效、权威的预算绩效评价机构

3.科学地设置财政支出绩效评价指标体系

根据预算绩效评价对象的不同性质，结合以上五个方面的要求，可考虑设置三大类预算绩效指标。

（1）预算绩效宏观评价指标体系。着重于从宏观方面评价预算绩效，通常可设置以下几个具体指标：预算支出的GDP贡献率；预算支出的GDP弹性系数；预算支出规模（预算支出/GDP）；就业率；预算支出就业弹性系数；预算支出结构优化率（用不同政府部门预算支出占预算支出总额的比重表示）。宏观指标体系主要用于评价党委、政府及人大的预算绩效。

（2）预算绩效中观评价指标体系。这是预算绩效的部门评价指标，是预算绩效评价指标设置中的难点。关键在于政府各部门的性质不同，各部门使用预算资金所要实现的目标不同，而且预算资金使用后产生的效果难以计量，因此，预算绩效的部门评价指标体系不可能设置统一的指标，只能根据政府各部门的性质、所要实现的目标，尽可能选择相关性高的某一方面设置不同的绩效评价指标。比如税务部门的基本职责是依法征税，因此绩效指标可选择税收收入与税收征收成本比率、纳税人对税务机关工作的满意率等，公安部门可选择案件侦破率、人民群众对社会治安的满意率等指标。

（3）预算绩效的微观评价指标体系。这是对预算资金具体用途的绩效评价，由于预算资金具体用途是多方面的，因此，应根据不同用途的预算资金，分别设置不同的评价指标体系。比如可考虑优先建立基本建设支出、支农支出、教育支出、卫生支出、科技支出、社会保障支出等评价指标体系，在探索有益的经验、总结出一般规律后，逐步扩大预算资金用途绩效的评价范围。其中基本建设支出，在公共财政下主要是非竞争性、非盈利性的基础设施建设投资支出，不能再按竞争性、盈利性基本建设支出来评价其绩效，可考虑设置项目按期竣工率、优良工程率、投资硬环境改善程度等指标。支农支出可考虑设置农民收入增长率、农业产值增长率、农业新优品种增长率等指标。教育支出可考虑设置学生素质合格率、高等学校毕业生就业率等指标。科技支出可考虑设置科技投入产出率、项目成功率等指标。

4.采取合理有效的操作方法，遵循规范的预算绩效评价工作程序

一般说来，在预算绩效评价的具体操作运用上，应坚持定性评价与定量评价相结合，事前、事中、事后评价相结合、定期评价与经常性评价相结合、当前绩效与长远绩效评价相结合、局部绩效与整体绩效评价相结合，自我评价与专家评价相结合。

为确保预算绩效评价的规范运作，预算绩效评价工作应遵循以下基本运行程序：制订绩效评价工作计划、确定评价对象——组建绩效评价项目工作组，聘请咨询专家——设计评价工作方案，下达评价通知——责成部门自评、收集相关信息资料——具体实施绩效评价，形成绩效评价报告——公布、反馈绩效评价结果，做好绩效评价工作总结。

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