论财政的一般性质、基本准则与行为规范

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一、财政的原因和性质

财政（或者说财政行为）并不是进入阶级社会以后才出现的，其发展大致应当经历三个阶段：原始社会财政、国家集权财政和市场自由财政。前者不是国家财政，因为当时国家还远没有产生；后者也不是国家财政，因为从理论上讲，在纯市场经济中，国家的政治职能应当弱化甚至消失，财政分配活动或公共产品和资源的配置是由政府的经济职能而不是政治权力来完成的。所以，理解财政的本质，就应该在某种程度上摆脱国家或政权的影响，透过财政的强制性和无偿性，从更一般、更深刻的角度去分析。

我们知道，随着剩余产品的出现，社会产品也分为必要产品和社会产品两大类。前者用于生产者自身再生产，后者用于社会公共事务活动的物质消费。它体现着人类追求生存保障和生活质量的基本要求。氏族公社时期，生产的内容和规模不断扩大，各项社会公共事务需要的规模也不断扩大并日益经常化（在这里，战争和宗教常常起着关键性的作用）。其结果是，一个脱离直接生产而又能满足社会共同需要的新的阶层逐渐产生。因而，满足社会共同需要的生产分配终于从各个生产单位中分离出来，形成独立的社会性生产和分配活动。进入农村公社阶段以后，公社的管理机构“作为社会组织，更加远离了生产单位和消费单位，已发展成单纯执行社会公共事务职能的纯社会组织。财政职能主要由它来完成，而且还出现了社会中央和家族两个级次。所以 我们说，原始财政在氏族公社初期开始萌芽，至氏族公社末期已基本形成，而在农村公社阶段又得到充分发展。

很明显，氏族公社时期的财政是一种原始民主状态下的财政，还不带有政权干预的成份，它的起源是氏族公社成员的一种自愿的、平等的公共需要。在这里，与其说财政是政权的产物，还不如说是一种社会分工的产物。即使在原始社会末期，农村公社内部权力分化的产生也很少是暴力的结果。随着贫富分化的加剧，富裕户借助于自己的财富及其对社会公共事务较大的贡献，逐渐取代了依血缘关系推举的贫困的家族长，并日益取得了执行社会公共事务职能的带头人地位。农村公社时期的财政收入主要有两个来源：一是各家庭集中一部分人力为公社和家族分别耕种一定的土地以取得财政收入；二是有剩余产品的家庭自愿地把生产成果贡献给社会，到农村公社后期，情况更是如此。在这种情况下，谁付出得多，谁就得到社会的称赞，往往会被推举为公益活动的主持人。再加上在农村公社中任公职不仅是无报酬的，而且在执行公职过程中发生的一些费用还可能需要自备。所以，富裕户一方面更关心公共事务的状况，因为他更需要；另一方面也有完成公务事务的能力，因为他们富有，最终也就取得了领导公共事务活动的权力。

从财政最初的产生原因和发展过程来看，财政行为就是满足社会共同需要，由一定组织集中对社会公共生产和通过一定手段聚集起来的社会财产的管理和分配。第一，财政关系不是为某个人或少数人的利益服务的。财政为什么会产生或者说人们为什么能够接受财政的存在？原因就在于财政是人们生存及生活得更好的需要，或者说，财政能带给每个人至少是绝大多数人通过其它方法无法得到的好处。第二，财政收入来源于财政受益者的财产或劳务支付。这种支付，并不是出于某种政治压力或法律约束的结果。而是支付者一致接受的，为了生存及生活得更好或获得预期收益而付出的必要代价。所以，财政关系在本质上反映的是互惠互利的平等关系。第三，财政关系并不局限于分配领域，而是存在于整个再生产过程之中。

进入阶级社会以后，财政开始打上政治权力的烙印，并随着国家的产生开始进入中央集权财政阶段。在掌权者的权力得到巩固以后，他们开始着手改变财政分配关系，变自愿捐献为按户摊派的形式。这种按户规定数额的摊派形式，实际上是一种捐税的雏型。在我国历史上，“人头税”形式存在了很长时期，直至公元前594 年鲁国实行初税亩，按土地多少征收财政收入才代替人头税成为一种主要分配形式。这标志着财政分配关系彻底与生产资料所有权分离，不再依靠生产资料占有为手段而是靠国家代表社会，执行社会公共职能。

中央集权财政并不意味着财政本质在根本上发生了改变，而只是标志着财政本质发生了某种程度上的扭曲。首先，这里存在着一个如何理解财政范围的问题。在奴隶社会中，奴隶被视为奴隶主的劳动工具，完全丧失了作为一般社会成员的权力。因此，财政关系仅局限于国王和奴隶主及部分平民之间。封建社会分配关系分为两个层次，即国王和领主及领主和佃农之间的分配关系。前者是纯粹的财政分配关系；后者则包括人身依赖关系，佃农部分地失去自由。当时的人头税，实际上是领主来交纳的，而不是由佃农来交纳。从这个意义说，对奴隶和佃农的剥削与国家财政关系的剥削性质是两码事。其次，任何政权都必须执行财政的基本职能，而这些基本职能恰恰反映了财政的本质。恩格斯指出“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才可能持续下去，不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少，它们都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者……”。社会成员总要从财政中得到一定好处，财政在一定程度上总是要反映社会成员的共同需要。

进入市场经济以后，这种被扭曲的财政关系就更有可能恢复其本来面目。这是因为，在成熟的市场经济中，每个社会成员都是自由平等的。在政治上，人们拥有平等的民主权利；在经济上，等价交换是人们共同遵守的基本准则。随着市场化的发展，政治权力被经济权力所替代，人们之间的关系表现为商品货币关系。这种平等，首先是财富拥有权上的平等，它有利于人们潜力的开发，也是市场经济赖以存在的基础。

在纯市场经济中，财政的职能可能仍然由政府来完成，但此时政府财政部门与纳税人之间已是一种广义的、平等的交易关系。什么是税？税就是微观经济单位因为消费国家服务而交纳给政府的必要费用。如果你要得到国家服务（这是人们所必需的），就必须交纳一定数量的税额；一旦你纳了税，你就有权力得到相应的服务。纵观人类发展史，税的征收总是以某一经济阶段的主要生产要素为对象，开始是人口，而后是土地，再后是资本，将来也许是知识和技术。谁能否认对这些要素的拥有都需要政府的支持和保护？所以，拥有的财富愈多，税额便愈高；交纳愈多的税款，你就有权享受较多的服务。也就是说，财政支出是生产公共产品（包括社会服务）的成本，财政收入则是纳税人（公共产品的消费者）所愿意为此付出的价格。

二、财政效率与帕累托最优 财政组织本身是一个具有相对特殊性的经济主体。就其一般性而言，财政归根到底是社会经济体系中的一个平等因子，它要遵守与其它经济单位一样的经济规律和法则，它的行为也体现出一般“经济人”的扩张和约束。就其特殊性而言，财政产品是以公共产品和社会服务为内容的，这些产品和服务的数量和质量直接决定着财政的收益状况，所以，财政收益总是以社会收益为前提。正因为如此，财政的生产效率也不同一般的微观经济效率。首先，财政" 的生产效率具有社会性，即财政虽然也以直接的经济效益为基础，但并不单纯以盈利为目的，而在很大程度上体现着社会效益的原则；其次，财政效率具有综合性，即财政效率能综合反映社会经济的运行态势，它的高低能够综合地反映出社会经济效益的高低；第三，财政效率具有间接性，即财政效率常常包含在其它部门、单位、企业乃至个人的效率之中，通过它们的经济效益反映出来。而且，在阶级社会中，财政一旦和政府结合在一起，还会具有超越其它部门的权力和利益，财政行为也因此通常会表现为政府行为。这时，财政生产效率的特殊性就会更加明显。财政行为的这种二重性，决定了财政目标的二重性，即财政效率最大化和社会福利最大化。前者是财政本质的要求，后者则是由财政的“行业内容”，或者说是财政职能所决定的。

所谓效率，指的是投入与产出或成本与收益之间的对比关系，或者说是一定生产资源与其所提供的人类满足之间的对比关系。当我们说一个经济单位是有效率的，其含义就是这一经济单位用一定的技术和资源为人类提供了最大可能的满足。到目前为止，经济学中关于经济效率和社会收益最明确的界定概念就是“帕累托效率”，也称“帕累托最优”。所谓帕累托有效率或最优，就是指这样一种情况：整个经济已不可能通过改变产品和资源的配置, 在其他人所获得的效用水平至少不下降的情况下, 使任何别人的效用水平有所提高。与此相反的情形，就是“帕果托无效率”。在“帕累托无效率”的情况下，如果通过某种资源和产品的重新配置，使得一个或一些人的效用水平有所提高而又不改变另外一些人的效用水平，则这种重新配置就是“帕累托改进”，其结果是社会福利总量的增进。

与此相应，我们也可以把财政生产效率的最大化定义为“财政有效率”。当财政以其特有的方式参与经济生活并使整个社会经济体系实现帕累托最优时，我们说财政是有效率的，否则就是无效率的。财政效率是社会经济效率的一个组成部分，经济无效率，财政也谈不到有效率；公共物品配置无效率，经济效率当然也不可能达到最优状态。

当然，在现实经济生活中，帕累托效率和财政有效率是不可能完全实现的。它们的意义在于为实现市场经济的社会提供一种最理想的状态和目标。我们也可以这样来理解效率准则：财政经济活动上的任何措施，都应当使得者的所得多于失者的所失；或者从全社会看，宏观上的所得要大于宏观上的所失。

应当承认，财政所应遵循的行为准则也许并不是唯一的，但效率原则却是其中最基本、最重要的。这个结论首先反映了财政本质的要求。因为失去了效率，也就失去了财政存在的物质基础和根本原因。在中国一直占统治地位的“国家分配论”的主要错误就在于它把财政摆在了高于其它经济单位的位置上，其理论基础从根本上仍然是认为政府在全社会范围内的计划管理能够保证社会经济的充分高效发展。“分配关系说”对财政状况的评价往往只能看财政收支是否出现赤字，赤字是“迫不得已”还是故意安排的，很少深究财政自身的有秩无秩、有效无效及其对经济社会的实际影响。更为重要的是，既然社会主义财政是“取之于民，用之于民”的，那么，反映政府活动状况的财政状况从本质上讲也应当是好的，如果说财政状况有什么不好之处的话，也仅仅是某些非本质的具体财政措施不当所致，这显然不能解释我们在实际经济生活中所面临的困境。其次财政效率是市场经济规则本身的要求。所谓经济，就是要以最小的投入换取最大的产出，所以，效率应当是经济收益的现实内容。当我们越来越多地谈论经济发展与经济增长的区别以及古典型发展模式的代价时，财政效率就显得更加重要了，因为资源利用、环境保护等内容，正属于广义的财政产品之列。财政部门追求自身的效率最大化，其结果又在客观上反映为社会效率最大化，这就是所谓“以经济手段进行间接调控”的最佳解释。第三，这个结论也为解决现实财政经济问题提供了一条基本思路。多数人认为改变财政危困状况就是要发展经济，增收节支， 消除赤字， 提高财政收入占GDP的比重。应当说，经济决定财政是一个极其简单的财政学命题，没有人怀疑它的正确性，但我国财政的危困状况却是伴随着改革以来经济的高速增长出现的，与经济状况也没有直接的因果关系。至于增收节支，消除赤字，给人的感觉似乎是权宜之计，并没有从根本上解决问题。提高财政收入占GDP比重的作法也有一定的片面性。首先，从客观经济运行来看，我国的经济体制改革是把高度集中的计划体制改变为具有相当自由和活力的市场经济体制，这本身就是一个财力逐步分散的过程。而且，大凡改革，在破的过程中，“立”总是以探索的非规范的形式出现，在转轨过程中，改变经济运行的低效的状态，不可避免地要付出一些代价，而财政正是这种代价的主要承担者。所以，财政收入比重下降不仅是必然的，而且在相当程度上也是合理的。其次，财政收支规模总是要受经济发展水平的制约。在19世纪末，英美等国的财政收入占GNP的比重都低于10％,直到本世纪60年代,美国财政收入占GNP的比重才达到30％左右的水平，此时美国的人均GNP已达到5 000美元左右。而我国早在50年代中期财政收入占GNP的比重就达到了30％的水平， 财政的集中化程度明显偏高，超越了经济的发展。只有在一个国家的经济出现高速增长后，特别是进入发达国家的行列后，财政收入占GNP 的比重提高才有了可靠的经济基础，这就和收入高的人可以多储蓄是一个道理。如果我们把财政收入占GNP的比重提高到发达国家的水平， 我们的经济是无法支撑的。第三，财政收支的增长一般会带来“挤出效应”，即由于政府掌握的财力增加而导致民间投资的减少。我国经济目前仍处于起步阶段。且正处于关键的转轨时期，市场经济主体完成其投资行为需要大量的资金，在这个时期大幅度提高财政收入水平，必然会使经济发展受到一定影响。所以，真正决定财政收入占GDP比重的因素不是历史经验数据， 而是经济发展水平和经济模式。具体地说，如果一个比重能在一定条件下提高整体社会经济效率，那么它就是合理的，否则，就是不合理的。所以，有关财政效率问题的探讨为现实财经工作提供了根本依据和一般原则。

三、财政行为的规范和转变

1.关于财政行为的社会化。公民与政府部门的选择行为直接影响着财政效率的高低。我国由于传统体制的原因，居民进行财政选择的动因和能力一直比较弱，这显然不符合我国的经济制度。在民主体制下，“在某一最终阶段或层次上，个人在集体决策中总是不得不选择他的资源如何被集体地使用，就象被私人地使用一样。”事实上，财政作为全社会的事，从来就离不开个人的参与。既然财政与微观经济单位是平等的交易关系，每一个公民就应当明白，自己的税赋最终将为自已带来应有的收益，自己不纳税就等于对他人的剥削和占有，因此偷漏税，是不道德的也是没有理由的；另一方面，政府部门也没有权力浪费纳税人的每一分钱，只要有可能，就要让纳税人清楚自己的税都要哪些去了，他们得到了什么好处。这样，政府便不再是救世主，而人民却在另外一种意义上成为真正的主人。

首先，财政在政府中要有一定的独立性。政府并不是抽象的人类上帝，它是各种具有不同利益要求的个人和集团互相作用和较量的场所。按布坎南的说法，在公共选择的决策中实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。由于政府具有超越其它社会单位的权利，因此它并不一定要追循经济法则才能完成其意志。所以财政目标并不总是能与政府目标保持一致。从根本上讲，财政是直接对纳税人即大众负责的，而不是直接向政府负责的。所以，财政行为应更多地反映民众的意志，而不是政府的意志（当然是在二者不一致的时候）。因此，财政计划和人员机构等财政工作必须通过人大的认可，真正实行人民代表大会制度，使居民的集体意见能够在财政行为中体现出来。

其次，社会法纪是规范财政部门与大众关系的重要工具。法纪既是使财政意识深入人心的手段，也是保证民众实施其自身权力的手段。在民族的历史长河中有许多沉淀物，其中旧的、不适时代的东西很难在短期内自发消亡。因此就需一个强有力的制度强力革除旧观念的实际影响，并使这种制度逐渐深入人心，成为一种习惯。社会公民在经济上对社会所要承担的义务必须以详细、准确的条文在法律上体现出来。中、小学生从课本中就应当能够学习到它的有关知识和内容。从经济学角度来讲，存在偷漏税情况的原因就在于当事人为此付出的成本过小，甚至不付出成本。因此，税收立法的原则就应当是“轻税重罚”，一旦计录在案，当事人将在就业、申请公司执照甚至生活水平等方面受到更多的审查和管制。法纪也对财政部门的行为起到约束作用，它反映着财政部门与社会成员之间的固定关系。法纪是全社会的行为准则，财政部门的工作必须在法纪允许的范围内通过一定程度和手段来进行，并公开地接受社会监督。就中国目前情况而言，在监督财政方面，应抓紧制定税收基本法、国有资产管理法、基金法、国债法、社会保障法，执行预算法、税法和税收征管法。在财政监督方面，尽快制定票据法、审计法、成本法，有效贯彻公司法、会计法、注册会计师法。通过这些法规，实现财政活动从“人治”到“法治”。

2.关于财政职能范围。职能一词指的是人、事物或机构本身所具有的功能和应当起到的作用。财政职能实际上也包含着两层含义：一是财政本身所固有的功能，它具有稳定性和自发性，只要财政存在它便客观存在；二是财政应当起到的作用，它规定了财政功能发挥作用的外延边界，同时也规定了财政行为所应包含的各项具体事物或内容，这个层次上的财政职能是不断变化发展的，是由生产方式、经济运行机制的实际要求决定的。现在我们所说的职能转变指的就是后者，而不是前者。 现在的问题，首先是财政做了一些不应该做而实际上又介入过多的事情，应当逐步退出。比如在基建投资方面，我们国家一直存在着盲目上项目，摊子过大的问题，很多应由微观市场主体兴办的加工产业、非重点建设项目却由财政部门来投资安排。再如企业亏损补贴，虽然原则上说有政策性亏损与经营性亏损之分，但在具体工作中却很难区分开来，最终是国有企业都由财政包起来，同时也造成了政府对企业的过多干预。此外，还有价格补贴、福利住房、有自收自支能力的行政事业单位的工资福利等等，财政的负担相当沉重。相反，作为迈向工业化的农业国，农田水利基础设施的维护和加强长期被忽视；原材料、能源、交通运输业严重滞后于加工业的增长，成为制约经济发展的瓶颈；社会保障制度严重滞后，占人口80％的农民保障仍然是一个空白点。所以，转变财政职能的第二点，就是要集中财力，做好财政应当做好的事情。

第三，如果财政职能范围明确了，各级财政的事权和支出范围划分也应当是比较明确的，也就是说，各级财政的支出需要基本上是固定的。因此，财政工作就可能把“量入为出”原则与“量出为入”原则有机地结合起来。所谓“量入为出”，就是有多少钱办多少事。就财政赤字而言，如果赤字支出提高了整体经济效率，最终增加了财政收入，它就是合理的。但长期的或被动的赤字是没有理由的。至于预算外资金，为体现“谁办事谁受益”的原则，在其最初的激励作用已基本消失的情况下，要么全部收归财政预算内管理，要么财政将不再负责该方面的经费支出。当然，一味地压缩财政支出也是不可取的。在资金需求相对无限性与可供资金有限性之间矛盾日益紧张的情况下，如果仍然坚持传统的理财观念，财政支出的正常增长被财政收入的非正常增长所束缚，不利于经济效率的提高。所以要根据需要科学地计划和安排财政收入总量。

3.关于财政行为方式。财政工作以效率为中心，不仅是观念上的改变，也需要在具体的财政行为方式上做一些调整。

首先，财政工作应注意量的界限。以教育投入为例。教育投入是财政支出的重要组成部分，在提高社会效率和增加发展潜力方面具有重大作用。但财政对教育的投入也不是愈多愈好。因为教育投资本身也体现边际报酬递减的特性。从效率角度来考虑教育投资是否合理，还需要考虑社会实际投资报酬率的大小，并将其与教育投资预期报酬率相比较。在发展中国家，可用于投资的资本（包括货币和实物）是十分有限的。将有限的资本投资于教育还是投资于其它行业，取决于这部分资本投资于不同行业的贡献率。来自台湾的罗正忠先生就曾研究了包括台湾在内的16个国家的社会投资状况，主张降低教育投资的增长速度。从我国的实际情况看，政府教育投资并不多，但社会教育投资却不少，以家庭为代表的社会组织有大量的资金投入到教育中来。所以，对财政来说，除了注意教育投入之外，还要" 尽可能地吸引社会资金投入到教育中来。财政的任务是营造这样一种环境，即受良好教育者较其它社会成员拥有更大的报酬率，从而使经济发展本身就造就了更大的教育投资需求，也造就了更大的社会教育投入。

其次，并非所有公共物品都要由财政组织生产。一些公共项目可以在竞争的前提下交由私人部门来完成。比如一项临时性工作，一般没有必要由政府再成立一个部门来完成，从社会上聘几个人，财政只出很少的钱就可以完成任务，还避免了吃皇粮人数过多的压力。再比如一些管理工作，完全可以由象“行会”一样的非行政机构来完成，政府不要管，财政也不要管。更有意义的事情是，社区服务在西方发达国家中已经成为提供地区公共产品的“第三类部门”，美国人莱斯特.萨拉蒙甚至认为它是“提供公共产品的优先机制”。在中国，这种服务提供方式也许具有更大的可能性。

第三，在政府部门内部也应当存在竞争环境。任何政治决策都是一种经济行为。政治决策会改变社会财富的分配，给社会带来某些利益（改善公民总的满意程度），又要社会付出某些费用（社会成本）。所以国外有人提出“政治市场学说”，其核心就是在公共部门恢复竞争。这样，国家不再象过去那样把每个行政部门的范围定死，每个行政部门都应该有可能建议完成某些目前要委托给其它部门的工作或任务。在此情况下，首先在宪法中规定预算上限，建立有制衡力量约束的财政预算主管部门，负责预算分配工作；然后在内部招标的基础上进行预算分配，财政部门将“选中”报价最低的部门。

第四，降低税收成本。一是要提高财税人员的文化素质和业务素质。二是要合理调整财税机构，尽快取消专管员管户制度，将现有的税务人员向征管和稽查两方面分流，建立征管──稽查新征管格局。同时建立税务公告制度，及时向社会发布税收政策法令，推动纳税人自主申报的纳税机制；积极鼓励会计事务所、律师事务所和税务事务所开展竞争，促进纳税人代理制的发展。三是简化税种，将相同性质的税种合并。衡量纳税人接受政府服务的多少，最直接的指标就是其拥有财富的多少。所以个人所得税应当是核心税种，其它税种可以适当合并或纳入到所得税中来。 其次，建立健全社会保障体系。在管理机构方面，建立社会保障委员会或社会保障管理局，统一管理。在保障模式方面，首先应采取部分积累制，在条件成熟时再转变为现收现付制。在资金来源方面，要尽早开征社会保险税。在财政支出方面，应建立转移支付预算，为失业者、无工作能力者、退休者提供基本生活费用；取消过去以副食补贴为代表的不管贫富“人人有份”的财政补贴，把这项支出合并于“转移支付”项目中。

注释

① 何振一：<<理论财政学>>,财经出版社(19

8

9),第55页。

② 镇江市<<振兴财政>>课题组:<<振兴财政的关键:明确财政职能 强化正式约束>>,载<<江苏财政研究>>,1997年第3期。 ③ 谢显第 周小林:<<对振兴财政的再认识>>,载<<四川财政>>,1997。可参考查大兵:<<经济效率与财政效率>>,载<<中央财经大学学报>>,1997年第6期。 ⑤ 参考郭庆旺、赵志云：<<论财政稳定器>>，载<<财政研究>>,1997年第5期。