非经营性城市基础设施项目代建制的管理成熟度评价

0.引言

非经营性城市基础设施的建设不仅为公民的生产生活提供相关服务，还是政府行使职能的重要措施之一，此外非经营性城市基础设施项目的建设对经济发展也起到推动作用。因此，最近几年政府加大了非经营性城市基础设施项目的建设力度。但长期以来，我国非经营性城市基础设施项目建设管理采用“建设、管理、使用”一体化的模式，却暴露出了不少弊端，如项目资源浪费严重、建设效率低、建设管理水平低下、投资失控等现象时有发生。为了提高政府投资项目的经济效益和社会效益，我国政府在非经营性城市基础设施项目管理中采用了代建制。本文在非经营性城市基础设施概念的基础上，以非经营性城市基础设施项目为研究对象，通过借鉴经营性城市基础设施工程项目管理采用代建制模式，并通过成熟度模型分析代建制模式下的项目管理实施的现状，对非经营性城市基础设施项目代建制的管理成熟度进行评价。

1.非经营性城市基础设施工程项目管理模式分析

1.1非经营性城市基础设施工程项目概述

城市基础设施是指能为城市公民提供公共生产和公共生活的工程设施，它是城市赖以生产及发展的一般基础条件。按照城市基础设施工程项目提供的实物产品和公共服务的性质，可以将城市基础设施工程项目划分为经营性城市基础设施工程项目、非经营性城市基础设施工程项目。本文主要对非经营性城市基础设施工程项目这一类基础设施进行概述。

非经营性城市基础设施工程项目属于公共物品，公共物品在消费过程中表现出的非竞争性和非排他性，使得资源配置效率低下，造成非经营性城市基础设施供应上的市场失灵。因为市场无法完全提供城市公民所需要的非经营性城市基础设施，这就要求政府对非经营性城市基础设施在供应上参与和干预。为了满足公民对生产生活的需求，政府会直接出资提供非经营性城市基础设施。当然，随着社会发展，市场完善，以及私人资本参与力度的加大，也就是说非经营性城市基础设施项目消费会存在介于公共消费与私人消费之间，它的范围是变化并且逐步缩小的。

在现阶段对于非经营性城市基础设施工程项目的实际管理过程中，我国对于非经营性城市基础设施工程项目常用的管理模式如下：

工程建设指挥部是我国计划体制下，大中型基本建设项目管理所采用的一种基本组织形式。它是由建设单位、设计单位、施工单位、项目所在地从各级政府相关部门抽调一些工作人员组建成临时的建设工程项目管理机构，待工程项目竣工后，指挥部的人员都回到初始工作岗位，撤销项目机构。

基建处是单位内部负责基础设施建设的部门。它主要的工作内容：负责单位的土地管理和使用；制定总体规划；制定基本建设的发展规划；负责基础设施的建设；对工程进行全方位管理；负责组织招投标等。因此，基建处模式具有“建设、管理、使用”三者合一的特点。

项目法人责任制是指建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理模式。

虽然上述三种管理模式具有各自的优势，但是这三种管理模式都体现出建设单位与使用单位一体化的现象，即使用单位充当着建设单位的角色，在投资过程中缺乏对成本控制的监督，从而使得投资成本不能得到有效地控制；此外，由于此类项目管理机构的特点基本都是临时性，其绝大部分相关工作人员也是临时抽调而来，他们对临时机构所赋予给他们的岗位缺乏责任感，从而出现责任不清的现象，进而导致项目管理效率的低下。

1.3代建制模式分析

基于在上述传统管理模式的劣势现象中，代建制就是在这种情况下作为对非经营性政府投资项目而言的一种新型管理模式产生和发展起来的。代建制起源于美国的建设经理制（CM），它是通过与我国项目建设实践结合而产生出的一种非经营性政府投资项目的管理模式。从2004年七月我国明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”，直至今日我国绝大部分省市都推行了代建制，部分地区并已取得了宝贵经验。

根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革的决定》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，即代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建制管理模式最大的特色，即在代建制管理模式中建设单位、代建单位，使用单位通过经济合同确定三者关系，建设单位的职责有了新的划分，它不再是唯一的业主。由于在代建制模式中，代建单位要对项目的设计和施工进行负责，以及对项目成本、工期、质量进行控制，因此代建单位在建设期间扮演着建设单位的角色，这使得代建单位不再局限于所谓咨询顾问的角色。这种管理模式对解决我国非经营性政府投资项目建设过程中出现的“建设、管理、使用”三者合一，投资成本失控，项目管理效率低下等现象起到了很大的作用。所以，代建制模式是一种更适合于非经营性政府投资项目的管理模式。

2.建立非经营性城市基础设施项目代建制的管理成熟度模型

2.1项目管理成熟度概念介绍

项目管理成熟度所要表达的是一个组织（通常指一个企业）具有的按照预定目标和条件成功地、可靠地实施项目的能力。换句话说，项目管理成熟度应该指的是项目管理过程的成熟程度。

项目管理成熟度模型是在项目管理过程成熟度概念的基础上演化而来。根据以往项目管理实践所积累的经验得出，项目的管理过程对项目的成功或者失败有很大程度的影响，因此研究者们提出了项目管理过程成熟度模型的概念，该模型主要用来评估整个项目管理过程的测量、控制、管理和有效的程度，从而发现存在的问题并提出相应的解决办法。

2.2非经营性城市基础设施项目管理成熟度模型的构建 目前，检测项目管理成熟度模型总数超过了30种。其中，以CMM模型OPM3模型、K-PMMM模型、FMS-PMMM模型等最为有名，这些模型都是以定性或者定量检测为基础。本文对于非经营性城市基础设施项目管理成熟度的检测，是在参考以往学者在代建制模式下对经营性城市基础设施项目管理成熟度模型的探索与研究， 即：在OPM3 成熟度模型的基础上，拟采用定量测量方法构建一个三维的项目管理成熟度模型，并使用“风玫瑰图”的计算方法测量研究对象的成熟度等级。

2.2.1构建非经营性城市基础设施项目管理成熟度模型的维度

本文基于非经营性城市基础设施项目所构建的一个项目管理成熟度模型的三维结构，如下图1所示。

2.2.2构建代建制下非经营性城市基础设施项目管理成熟度模型

该模型是在定量的基础上，用动态的视角测量评估对象所处的项目管理成熟度等级。模型的基本思路如下：首先设定成熟度等级与评估值的对应关系，接下来设定评估的角度和相应的指标体系，然后对所评估对象在这些指标上的测量值进行计算，最后根据这些测量值得出评估对象所处的项目管理成熟度等级。本模型选取上述三个维度中的维度二，即对项目管理全寿命周期阶段进行测评。

步骤1中，成熟度等级与成熟度评估值的关系如下表所示：

步骤2中，参考以往项目管理成熟度模型评价指标体系的设立方法，本模型的评价指标体系分为三个等级：第一指标体系是对评估对象在全寿命周期各个阶段的项目管理成熟度指标进行评估；第二级指标体系是对第一级指标体系进行细化；第三级指标体系则是对第二级指标体系的细化，它具有可操作性。

步骤3中，通过风玫瑰图中所表现出的最小阴影面积来得到项目成熟度评估值，其中风玫瑰图的做法在实例中进行阐述。

则成熟度评估值=

则成熟度评估值=

步骤4中，将步骤3得出的项目管理成熟度评估值与步骤1所设立的成熟等级进行对比，确定项目成熟度等级。

3.代建制模式下管理成熟度模型在博物馆项目中的应用

3.1项目背景介绍

博物馆是一个国家的文化符号，承载着一个国家的文化精髓，加强博物馆建设，对于传承中华文明，传播科学知识，促进经济社会和谐发展，提高民众生活品质，具有重要而深远的意义。博物馆的性质决定了它属于公共物品，因为博物馆可以供社会全体成员共同享用，能够满足社会不同层次中公民的需求，且在消费过程中表现出非竞争性和非排他性，所以博物馆是非经营性城市基础设施。现某市预建一座历史博物馆，该项目占地面积60000平方米，建筑面积50800平方米，文物库区面积7500平方米，展厅面积10500平方米。该市代建办承接该博物馆工程项目的建设，这种模式就是典型的事业单位代建制管理模式。

3.2具体应用过程概述

由于五个阶段的测量步骤基本相同，因此本文仅选取施工阶段的测量过程做出详细说明。结果如表3所示。

根据表中的评分结果再结合第三章中所介绍的计算公式，可以得出博物馆工程在施工阶段的一级指标评分结果。按照施工阶段使用的方法原理，通过调查问卷获取数据，运用风玫瑰图的思想并结合相关公式就可以算出其余寿命周期阶段的项目管理成熟度评估值。由于本文篇幅的原因，具体的实证过程及调查所得数据不再一一详细说明，仅指出最后所求得的每个生命周期阶段的一级指标评估值。

将寿命周期各个阶段的一级指标评分结果按照第三章中风玫瑰图的思想和所列的计算公式就可以得到项目管理在个生命周期阶段的成熟度评估值，具体结果如表5所示：

将上述所求得的五个阶段项目管理成熟度评估值按照风玫瑰图的思想求得整个项目的成熟度评估值为4.47。根据成熟度等级与成熟度评估值的对应关系，可以认为该项目整体的成熟度属于第四等级――控制级。

4.结语

通过实证分析和计算得出本文实证研究所选取的博物馆工程项目项目管理成熟度处于控制级，虽然这个结果与调查问卷的对象大部分和代建公司有关，但结果在一定程度上说明了该工程的项目管理能力比较优秀。

此外，本文须承认的是仅仅根据一个项目的成熟度等级来断定代建制模式到底可行与否具有一定的片面性，但是该项目的成熟度等级在某种意义上还是说明了代建制并非不适应于博物馆项目，至少目前我们可以认为在博物馆工程项目中采用代建制是值得继续尝试的。并且在未来我们还可以继续研究基于代建制的其它非经营性城市基础设施项目的管理成熟度。 [科]

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