行政诉讼协调启动模式及调审关系模式探讨_行政法论文(1)

一、民事诉讼和解制度对行政诉讼协调和解制度建立的借鉴 我国民事诉讼程序中，并没有协调和解制度。我国《民事诉讼法》第51条规定：“双方当事人可以自行和解。

”第211条规定：“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。一方当事人不履行和解协议的，人民法院可以根据对方当事人的申请，恢复对原生效法律文书的执行。

”从上述条文中，可以看出，民事诉讼中只有当事人自行和解制度，并没有法院协调和解制度。所谓当事人和解，是指当事人双方在诉讼中达成的以终结诉讼为目的的协议。

当事人自行和解是在没有任何第三方的参与主持下，没有第三方的任何努力和促成，也不需要向任何第三方提出和解申请，当事人自愿达成的合意和解协议。当事人自行达成的和解协议，一般不具有强制执行力，并大多以原告的申请撤诉而结案，一方当事人不履行和解协议，另一方只能重新起诉。

虽然审判实践中，当事人和解也可能被法院记入笔录，并由人民法院以调解协议的方式送达双方当事人，从而获得调解结案的效力。 但这种做法并没有任何法律依据。

所以，在我国民事诉讼中，当事人和解一般只能导致撤诉的法律后果。 而在国外的民事诉讼立法中，则普遍存在着和我国不同的诉讼和解制度：一是以美国和英国为代表的英美法系的诉讼和解制度。

在英美法系，诉讼和解被视为私法行为，其性质等同于诉讼外的和解契约，并不当然具备执行力。但是，当事人可以申请法院以和解协议为基础作成“合意判决”，“合意判决”尽管事实上并没有经过审理，但就同一诉讼原因来说，具有与一方判决相同的既判力。

可见，在英美法系，诉讼和解如果不作成“合意判决”情况下则和我国的诉讼和解并没有任何本质的区别。英美法系除了这种当事人的自行和解和律师促成的和解，还存在着由法官主持下的和解程序，如美国的“和解会议”（judge_hosted settlement conference）。

“和解会议”是联邦法院系统最常用的帮助当事人和解的办法。它是由一名联邦法官或者是联邦治安法官主持当事人之间的和解会议。

法官对当事人的请求作出评介并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点。和解法官一般不是对该案进行审理的法官。

因此，和解法官不能通过建议或暗示案件若进行审判他们将如何作出判决的方式来对不愿意和解的当事人施加不利的影响。 二是以德国和日本为代表的大陆法系的诉讼和解制度。

以德、日为代表的大陆法系和解制度，有两种合和解的方式：一是当事人的自行和解；二是法院的试行和解。在和解的期限上，诉讼的任何时间段，都可以进行和解。

并且和解协议一经记入笔录即产生和判决相同的效力。 从上述分析可以看出，不论是英美法系还是大陆法系，其诉讼和解制度都规定了诉讼和解的两种方式：自行和解和法院主持和解，并且英美法系实行的是调审分离模式，大陆法系实行的则是调审结合模式。

可见，我国行政诉讼引入协调和解制度，在制度设计上应与“和解会议”或者“法院试行和解”相同：分为当事人自行和解和法院协调和解两种和解方式。当事人自行和解，和解协议必须申请法院审查后作出赋予和解协议法律效力的裁定后具有强制执行力，如果原告自愿撤诉，和解协议则不具有强制执行力。

法院协调和解，其和解协议法院审查后应作出赋予其强制执行力的裁定。

二、行政诉讼协调和解的调审模式关系 我国行政诉讼协调和解制度在调审模式关系上是建立调审分离模式还是调审结合模式，可谓“仁者见仁，智者见智”。 笔者赞成调审结合模式。

一是我国立法模式基本上和大陆法系相一致，调审结合模式更符合我国目前的司法惯例。我国民事诉讼法院调解制度，采取的是调审结合模式，其运行情况来看，笔者并不赞同有些学者发布的调审结合模式出现的“以判压调，以拖压调”等危言耸听的程度。

调审结合模式不可避免会出现“以判压调，以拖压调”现象，但是任何制度都不可能十全十美。况且，即使调审分离，调审如果统一于一个法院内部，“以判压调”的现象就不可能避免，因为不论是“调”还是“审”都是法院整体工作的一个环节，调解法官和审判法官也都是一个法院内部的法官，基于法院工作的整体和法官之间的人际关系考虑，法院内部的调审分离模式，并不能杜绝“以判压调”的发生。

调解贯穿于诉讼的全过程，只要出现调解的时机，法官即可启动调解程序，符合诉讼的发展规律。二是就行政诉讼的司法实践来看，我国行政诉讼的案件数量极度低下，单设置另外的调解机构，既浪费人力资源，又没有任何必要。

三是就行政诉讼与民事诉讼的区别来看，行政诉讼和不平等主体之间的行政法律关系争议，是公权力与私权利的对抗，一方面是公共利益，一方面是私人利益，并且公权力不可能象私权利那样可以任意处分，它只能是一种有条件的处分，而民事诉讼则是平等主体之间的民事法律关系争议，私权利当事人则有无限处分权。因此，行政诉讼协调必须建立在事实清楚的基础上，也就是协调的前提必须是在对被诉具体行政行为合法性判断的基础上进行。

否则，有可能是以强凌弱，侵犯行政相对人的私权利，或者是公权力无原则地向私权利低头，损害了国家公共利益。而调审结合模式，协调法官和裁判法官统一，法官在开庭审理对具体行政行为的合法性作出判断的基础上进行协调，则可避免上述弊端。

三、行政诉讼协调程序启动模式 民事诉讼法院调解制度，规定了当事人申请和法院依职权两种调解程序启动模式，并且因为民事诉讼法规定了调解是民事诉讼的基本原则，贯穿于民事诉讼的全过程，调解程序和审判程序合二为一，调解是人民法院处理民事争议行使审判权的方式之一。 因此，我国民事诉讼法院调解程序的启动，一般是以法院依职权主动启动为主，当事人申请启动为辅，虽然民事诉讼法及相关解释没有明确规定，但司法实践中，却多是这样做的。

“法院调解既可以依当事人的申请调解而开始，也可以由人民法院依职权主动开始。在审判实践中，人民法院依职权主动进行调解的居多数。

” 行政诉讼协调其实质和民事诉讼调解并没有本质的区别。因此，行政诉讼协调程序的启动，也应建立当事人申请启动和人民法院依职权启动两种模式并存的模式，但应以当事人（原告人）申请启动为主，法院依职权启动为辅，法院依职权启动时，必须征求当事人的意见，不同意协调的则不能启动协调程序，而应直接审理后作出裁判。

笔者之所以建议建立以当事人申请启动协调程序为主法院依职权启动为辅的协调程序启动模式，原因在于：一是行政诉讼的原告人都是行政相对人或者行政利害关系人，其之所以启动行政诉讼程序，一般是私权利受到行政权的侵害而寻求司法权的救济。它是一种弱者向强者提出的挑战。

如果法院在不征求原告人意见的情况下动辄以协调解决行政争议，或者依被告行政机关的申请启动协调程序，就会给人以一种“官官相互”的感觉，给人以一种国家机关不能勇于纠错糊弄老百姓的感觉，不利于政府机关的威信和法律的权威；二是建立在原告人申请或者是征求了原告人意见基础上启动协调程序，充分体现了公权力对私权利的尊重，公权力的过错也易于得到私权利的谅解，容易促成和解协议的达成；三是单一的原告人申请或者单一的法院依职权启动，都不能充分发挥协调制度的积极作用。单一的原告人申请，协调程序的启动只能限制于原告人的意志，原告人基于不懂法或者其他原因不提出申请，就有可能使原本可以协调以软性方式结案的案件走上刚性判决的道路，而单一的法院依职权启动则有违背当事人自愿的嫌疑。

因此，行政诉讼协调启动模式应采取原告人申请和法院依职权启动的双轨式模式，并且应以当事人呢申请为主，法院依职权启动为辅的模式。

四、协调程序的终结 协调程序终结方式有四种：一是自然终结。也就是行政诉讼案件通过协调当事人达成和解协议，并且和解协议得到了法院的认可后，原告人申请撤诉法院裁定准许或者原告人不提出撤诉申请法院裁定终结诉讼程序，而使协调程序终结；二是申请撤回协调申请。

也就是在以原告人申请启动协调程序的模式下，原告人认为案件继续协调下去将与自己不利或达不到自己的诉讼目的，而向法院提出撤回协调申请，而使协调程序终结；三是申请终结。在法院以职权启动协调程序的模式下，原告人认为案件继续协调下去将与自己不利或达不到自己的诉讼目的，向法院提出终止协调程序的申请，而使协调程序终结；四是法院强制终结。

也就是法院在案件协调过程中发现案件没有协调的余地或者“久调不结”以及其他应当终结协调程序情形下，直接终结协调程序，而使案件直接或者再次进入审判程序。