欧洲福利国家公共服务对我国的启示

「摘 要 题」政策分析

「关 键 词」公共服务/社会保障/公共管理/欧盟改革

“公共服务”是由中共十六届三中全会首次倡导的一项新的政府职能。温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中更明确强调：“各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。这个崭新概念和目标的明确提出，进一步表明中国政府要根据世界大家庭的管理经验来调整自己的工作价值坐标系统，表明我国要在更加清晰的理念指导下，全面系统建立与国情相适应的公共服务体系，这标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。

一、欧洲福利国家公共服务中的问题

5.竞争力下降。高成本无论对于企业来说还是对于国家来说，其结果就是竞争力的下降。在欧盟国家普遍存在的高福利、高税收、最低工资水平规定、工时的缩短以及对雇员权利的广泛保护等，都对企业雇主的经营、资金积累以及发展和竞争造成了很大压力。一些企业陆续将业务转移出去，其中一个原因就是躲避欧洲高昂的经营成本。雷姆沙伊德市（Remscheid）的汽车门栓制造商Edscha公司已把近600个工作岗位转移到捷克斯洛伐克的新厂，其中不仅包括生产线的基础岗位，还包括技能要求更高的研发岗位。Edscha总部现在仅有180个工人，而十年前有700人。负责生产和质量控制的海根·威斯纳（Hagen Wiesner）说：客户需要更廉价的产品，而公司在德国的工厂越来越难以实现这一目标。

二、欧盟国家社会保障服务的调整措施

面对内外部环境的变化和社会福利政策在多年运转中积累的问题，欧盟组织及各成员国已经开始采取改革措施予以应对。总的趋势是社会福利与社会保障要从普及性向选择性，从系统性向实用性，从国家和企业的责任向个人与社区的责任转变。

从中看出，作为大锅饭的贡献性公共保障金的比重在各国都是最大的，尤其是带有俾斯麦传统的国家，政府在其中的支配作用仍然很大，而市场性和与个人责任有关的资金筹集比例还不大。比较市场化和个人责任化的是荷兰，与国家支配无关的部分已经占到50％。所以，他是欧盟成员国中在社会保障金方面朝市场化走得最远的一个国家。尽管在大多数欧盟国家，贡献性公共保障金仍然是退休人员的主要依靠，但个人退休基金积累模式已经开始出现。特别是奉行俾斯麦福利哲学的国家，他们正在努力将传统的铁板一块的方式改变为“派份”加私人基金的复合模式。欧盟各国普遍认可的趋向是：传统的基于政府托底的公共保障金制度应当继续存在，在这个前提下，用个人积蓄和个人投资基金模式作为对前者的必要补充。

相关的税收问题现在还没有一个指导意见。这是因为税收制度差别很大。但问题是，不同税收制度在实施中很自然会在本国居民与非本国居民、国内养老基金服务者与国外养老基金服务者之间产生“非国民待遇”。这成为欧盟统一市场中私人基金公司服务提供的障碍。在2003年，欧盟委员会针对比利时、丹麦、法国、意大利、葡萄牙和西班牙的有关问题创制了对违规行为的处理程序，以尽量为跨国提供职业退休基金服务消除税收方面的障碍。

三、欧盟社会保障服务对中国的启示

中国的情况和欧盟各国很不一样。这里撇开观念、制度、历史不说，仅仅是在经济发展水平、人口和资源环境方面就有很大的差别。一方面，福利国家的社会保障服务产品太奢侈，中国不能照搬；另一方面，过度的社会福利会对社会经济的发展产生一些副作用，而且一旦形成很难降低，所以中国从一开始就要努力避免重复其中不当的做法。一般来说，社会保障分为社会救助、社会保险、社会福利三大块内容，如何根据一国的实力实现有效的资源配置，的确值得认真思考。受欧盟国家以及其他一些发达国家社会保障经验的启发，笔者认为，中国的社会保障建设有必要注意以下四点：

第二，我国社会保障服务要以救援为主。在欧盟等发达国家的社会保障体系中，主要包括社会救助、社会保险、社会福利三部分内容。其中社会救助是对社会上生活困难人群的援助，社会保险是通过资金积累途径，实现对遇到工伤、疾病、年老、失业等风险者的基本生活保障；社会福利是对社会上的特殊群体给予的普遍和无差别的生活补贴。根据Esping-Andersen的归纳，可以看到世界上有三个比较成型的模式：第一个是社会福利模式，即将所有三部分社会保障内容当作普遍福利向全体公民提供。第二个是社会保险模式，即根据国家法律由国家向企业和职工个人统筹资金以支付各类保险所需。第三个是社会救援模式，即政府将主要责任置于对生活困难人群救助的社会保障制度，这个模式其实最适合不发达的国家。根据观察分析，北欧国家主要实施了第一种做法；大多数欧洲大陆国家实施的是以第二种模式为主、第三种模式为副的做法；但最早奉行普世主义的英国，以及相当富有的美国则采取了以第三种模式为主、而以第二种模式为副的做法。有的研究资料显示，本文没有分析过的澳大利亚和新西兰在第三种模式中走得最远。

第三，我国社会保险应引导自助为主。上面提出我国社会保障的重点在于社会救助，主要是从政府公共财政支出立场来说的，这样做并不妨碍在社会保障政策框架中，引导社会性互助与自助保险事业的发展。我国社会保险主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育5个领域，可以说是一个全面的社会保险体系。但其中融资责任主体的确定，则是一个带有方向性的问题。如果说对于社会救助、社会保险、社会福利的侧重比例决定了三种不同社会保障模式的话，那么公助、互助、自助就是三种不同的融资责任方式。社会救助模式的融资是来自于国家一般性税收的公助；社会福利模式的融资是公助为主、互助为副；社会保险模式的融资是互助为主、自助为副，或者是以自助为主、互助为副。社会保险模式中主、副的变化主要决定于国家、企业（单位）、个人在融资责任中的比例。