学习型政府：政府生态理论的价值回归

" 摘要：本文基于学习型政府是对“生态政治”这一新的哲学见解或政治认识的价值思考，通过政府生态理论和学习型组织的基本理念来整合现代政府管理机制的阙如，从而提高政府竞争力和政府效率，转变政府职能。

关键字：学习型政府 学习型组织 生态政治

自从中国以晚生、外发型的现代化形态进入世界后现代化发展体系之后，主要是以政府为主体，以政策和法律为手段，通过经济上的赶超来推动中国社会现代化的不断向前发展。但不可否认的是，在我们进行赶超型的速建过程中，首先面临着经济全球化浪潮对中国社会现代化进程的影响，如何协调好全球化与中国社会现代化的关系，借助全球化浪潮这把“双刃剑”加速实现中国的现代化，使中国的现代化成为经济全球化的必要组成部分，同时，对全球化进程施加中国应有的影响，发挥其独特作用，而非相反。这必然成为新世纪新政府摆在案头的一项新的挑战。面对这种挑战，笔者认为，关键在于政府能力的发挥以及政府管理方式、机制、职能与效率的转变和有效契合。其次，中国加入WTO后，人们越来越发现：受到WTO影响最大的其实是政府，是政府在激烈的国际竞争中竞争力的较逐。表面上看，是国与国企业间的竞争，其实质渗透的却是国家间政府竞争力的软弱，是政府管理模式、职能、效能、组织文化和公务员行政职业能力的竞争。“瑞士国际管理学院每年公布的国家竞争力评估，将政府作为决定一国经济竞争力的基本因素之一，这一观点已为各国政府所认同。”[1]也就是说，入世后，中国必须按照WTO规则在经济全球化的背景下，建立和完善符合WTO规则的政府管理体制，探索新方法、新模式，以适应新的环境带来的新变化和新挑战。

危机及契机。建立学习型政府正是伴随着这种国际化趋势给中国带来的危机与挑战。为使中国尽可能快地与全球化进程协调发展，趋利避害，因为我们知道，全球化的范畴和侧重点主要是后现代化，而中国社会的现代化目标已超出了“先发国家”现代化的范畴而进入了“先发国家”后现代化的某些发展领域。因此，良好的国际环境为我国加速推进现代化进程，加快政府管理的全方位的转变提供了现实的发展契机和变革环境。

建立学习型政府组织是政府管理创新的核心内容，而政府管理创新的关键或切入点是把政府建设成为一学习型的组织，全方位革新政府的业务流程，提高政府在管理活动中的结果、效益、政府的组织文化结构以及政府在行使其职能、实现其意志过程中体现出的管理能力。因此，对学习型组织理念进行的历时性解释和共时性分析将有助于我们更深刻地认识和研究学习型政府组织。

学习型组织理论是20世纪90年代以来，在管理理论与实践中发展起来的全新的管理理论。这一理论的最初构想源于电脑内存发明人、系统动力学创始人美国麻省理工学院佛睿斯特在1965年写的一篇论文《企业的新设计》。在这篇文章中，他运用系统动力学的基本原理，非常具体地构想出未来企业的思想组织形态：组织结构扁平化、组织信息化、组织开放化、员工与管理者的关系逐渐由从属关系转向工作伙伴关系、组织不断学习、不断调整组织内部的结构关系等等，从而开创了学习型组织理论的先河。

作为佛瑞思特的学生，彼得·圣吉博士一直致力于研究如何以系统动力学为基础建立起一种更理想的组织。在他近十年里对数千家企业进行的研究和培训，并将一些新的创造性管理技术结合起来，进而发展出一套系统完整可操作性很强的企业管理方法，最终于在1990年出版了他的代表作《第五项修炼：学习型组织的艺术与实务》一书，这标志着学习型组织理论的正式诞生。

从政治学理论发展的视角看，学习型政府是对“生态政治”这一新的哲学见解或政治认识的价值思考，是政府体系对自身利益的价值追求，是我国社会政治文明进步的必然产物。它不是一个封闭的系统，恰恰相反，政府作为社会公共事务的管理者有其特有的职能和使命，因此，它是一个开放的系统，它要从外界汲取新的思想，并及时地把这种新思想导入政府机构的日常工作,并不断地同外部世界进行着信息交流，进而根据新的信息和环境的变化对政府管理机制、权力结构和组织文化等进行重新组合。同时,也需要公众对政府的决策、执行和事后的评估进行全过程的介入和监督。从这个意义讲，一个学习型组织的政府就是一个面向民众、面向公务员、面向世界的“生态政府”。在生态学看来，没有一种生命机体是可以孤立存在的，都必须同周围环境进行物质交换才能生存。那么，政府作为整个社会系统中最为重要的子系统，其体系自身就存在着由生态型向非生态型转型，继而再由非生态型向生态型转型的协调运转机制的属性（最明显的表征就是政府内部对接受外部的物质、人员、信息等能量进行生态性整合以此来促进政府职能的高效发挥）。另一方面，体现政府生态属性的就是其与“市民社会组织”的互动关系。这里“从生态学的‘生态位’概念看，生态位是指要素在生态体系中的地位和作用。”[3]而生态位相对固定，政府体系与市民社会组织体系（社会自主管组织体系）必须在社会环境可控状态下，协调发展，相互优化各自体系内各项指标，才能平衡政府生态属性的各种指标。否则，如果不能随着环境的变化或干扰来调整自身变化的位置，并作出直接迅速的反应，那么无论是政府" 组织还是社团组织体系便会导致整个社会系统中诸次体系 “生态位”的脱离而产生结构性冲突，影响整个社会系统的良心运转，甚至会导致社会诸次体系间的对抗和冲突，最终原有的“生态链”被打破而产生新的社会生态系统。这就是政府生态学的基本内涵。换句话说，政府生态学是运用生态学的方法论来研究政府体系与其社会环境的互动关系，以及政府体系内部诸次体系的关系以达至政府组织管理效率、效能等的良性互动。从这样的一个界定出发，学习型政府更是一个开放的系统，在内涵上，必须掌握“学习理念”，因为学习力是任何组织内部的核心竞争力，以此完善政府内部运行机制，转变政府职能，提高自身的竞争力和效率。在外延上，通过政府职能的发挥来同组织外部环境进行物质、人员、信息、文化等能量的交换，使其内部系统与外部社会环境进行互动和信息回应，实现政府的自我调节，整合政府形象，并且能够应对变化的生态组织。因此，学习型政府是运用政府生态学的方法论，在这一动力过程的牵引下，以学习型组织的基本理念作为理论根基，实现革新传统官僚政府体系的组织结构、运转机制、责任机制、权力结构以及组织文化等的转型，使政府成为自由、开放、便于信息交流和知识传播的共享学习成果的系统，能有效地将学习行为转化为创造性行为，从而大幅度提高政府工作的效率、效能和政府工作的社会满意度。从我国政府机构改革的角度上看，对于建立学习型政府实质上是一种“牵引式的策略选择”（pll strategic option）[4]当然，上述强调“学习型组织学习的主导性，并不意味着学习活动是这个组织的主要任务，更不是说学习活动应占据组织的主要时间，而是说这种学习应当围绕服务于组织的主体发展目标的需要，渗透于本组织主体发展任务及其各项活动之中，而不是游离于组织目标之外”。[5]这种学习活动同本组织主体发展目标的相关性、渗透性是学习型组织的本质特征，也是衡量一个组织是否是学习型组织或“生态组织”的主要标准。因此,对学习型政府而言这种学习应当围绕服务于政府职能发挥的需要，渗透于政府组织主体的各项活动之中，而不是游离于组织目标之外。实际上，建立学习型政府就是政府管理体制和政府职能的转变和创新。有学者提出，“政府创新包括观念创新、技术创新和制度创新”。[6]而学习力应该作为政府组织创新最核心的一种竞争力，因为有了学习力才会有技术创新、才会有管理观念创新、才会有制度创新，所以学习力是最根本的核心竞争力。那么,政府作为社会公共事务的管理者,肩负着更多的使命,其管理能力的高低直接关系到社会的生存和发展,因此在崇尚变化、变革的时代，政府为提升政府竞争力和工作效率，通过政府生态理论和学习型组织的基本理念整合现代政府管理机制的阙如，从而转变政府职能和政府管理体制的创新，逐渐使现有的整个社会系统中各指标达至最优化和良性互动。这里主要探讨三个层面：

一、政府与其公务员之间的良性互动

从传统政府行政模式的维度看，政府和其公务员之间的关系属于内部行政管理的范畴，是一种以控制为导向的消极的管理与被 管理关系。这种关系模式的基本特点是，强调效率价值的优先性，有着严格的规划和程序；强调公务员的被管理角色和集中性的管理等等。这种单向的控制模式阻碍了政府与其公务员之间的有效沟通，妨碍着政府组织（官僚组织）进行整体学习的能力，导致整个官僚体制的僵化、缺乏活力。而知识社会时代（后现代），政府与公务员关系模式反映强调的是思考、学习、创造力等方面的价值。因此，凡是有碍于政府组织及其公务员学习及创造性发展的种种因素都必须加以克服和改造。而改革传统政府——公务员关系模式，建构新型政府——公务员互动关系是政府再造工程的重要内容。通过这种关系模式的转型，能够打破传统模式对政府内部学习效果的阻碍，建立起一个充满活力和创新意识的新型政府。

1．对话式网络。相对于传统官僚模式，学习型政府——公务员关系首先应当是一种对话式的网络结构。任何问题的讨论和决策，在政府内部管理中都应当毫无障碍集思广益、沟通和协商。在这种环境之下，组织成员互相探求真知灼见，没有任何个人或理念上的层级控制，大家的意见都具有相同的价值，都应当得到平等对待。德国社会学家哈贝马斯把这种对话式的网络体系称为“理性对话共同体”。

2．自由决策与授权赋能。为了应对日益变迁的工作环境，公务员特别是基层公务员应当被赋予更大的自由决策权。与此相联系的就是政府组织对公务员的授权赋能。传统官僚制度下，政府组织的权能牢牢掌握在组织高层领导手中，并以此作为控制基层公务员的一种手段。在这种模式下，公务员丧失了工作的主动性和创造性，只是机械地服从和听命于上级指令，使整个政府系统几乎变成为一个死气沉沉、毫无生气的泥潭。学习型政府——公务员互动关系模型则把大部分的权能赋予基层的公务员，“基层为主的”的扁平化结构，领导者将从琐碎的日常管理中摆脱出来，集中精力于致力于整个组织的协调和沟通，以及整个组织的策略规划。

3．弹性工作制度。弹性工作制度体现了政府组织与公务员之间互动关系模式的灵活性。在过去，政府公务员在确定的工作时间、固定的工作地点“上班”，这就造成了一些公务员“一杯茶、一只烟，一张报纸看半天”等消磨时间的现象，加剧了公务员个人时间（关心家庭、休闲娱乐等）与工作时间之间的紧张状态。而弹性工作制度要求在工作时间上，可根据机构的特殊需要和个人的偏好，每一个员工自由与组织协商一个适用的工作日程，大家可以有不同的上下班时间，提高效率。在业务上，可将一个工作职位按照一定的规律在两个公务员之间进行划分的制度，整合、完善工作质量等等。

4．工作丰富化。在知识社会时代，人们所追求的目标已经不仅仅是把工作视为一种谋生的手段，而是追求更高层次上的满足，即追求有意义的工作，追求工作的自由和自主，以及在工作中追求个人的成长、成熟和心理上的认同。在这种情况下，工作丰富化就是提升公务员对政府组织的心理认同和强化公务员对政府组织的承诺意识与自主意识的主要手段。[7]

二、中央政府与地方政府之间的良性互动

首先，中央政府和地方政府之间的功能具有很大的差异，无论是在单一制国家还是联邦制国家，这种功能的差异最主要表现在其权力的作用范围不同。

中央政府权力的作用范围能够辐射到全国范围，其政令在国土范围内具有号召性。其一，组织机构在全国范围内的隶属性和传递性。中央政府设立统管全国政务的中央机关，并在中央机关的领导下设立相统属的各级相关机构。在中央政府之外，设有各种核心组织、隶属组织、社会中介组织，所有这些组织共同组成了一个国家的组织体系。其二，中央政府拥有核心权力和最高权力。在社会组织体系中，中央政府拥有最核心、最高的权力，中央政府掌握着一个国家社会与经济全面发展的最主要权力。单一制国家是这样，联邦制国家同样如此。其三，中央政府权力的作用范围是全国性的，全权管理国家行政区划内的事务。中央政府的权力范围包括对国内重大事项的处理，以及出台全国性的重大方针政策。地方政府机构的最大特点是其地位的隶属性。这种隶属性由于各国国情的不同，呈现出不同的特点。有些国家的地方政府既隶属于地方立法机构，也隶属于中央政府。有的仅仅是隶属于中央政府，有的仅隶属于地方立法机构。这种从纵和横两方面进行的权力分割，决定了地方政府权力的内容和范围的有限性。而与这种地位隶属性相联系，地方政府在权力内容上就具有一般性，在权力空间上受到地域的制约，具有" 地域性的特征。不言而喻，地方政府在权力的内容上不能享有中央政府的核心权力，其权力是有限的。比如，在对外关系上，即使是非常典型的联邦制国家，地方政府也不可能拥有真正的主权。地力政府所拥有的权力与其所联系的地区密切相连，具有地方社会性的特点。

其次，有效的市场要求有效的政府，而有效政府的基本要义是有一个统一的政府权威体系。

我们知道，经济市场化意味着政府必须从一些领域的管理工作中退出，意味着政府职能和管理模式开始转变。但必须冷静地看到，市场经济条件下也存在着一系列要求强化中央政府权力的社会因素。在中国，经济市场化转型，政府向社会放权是和中央政府向地方政府放权的改革同步进行的，但中国十几年来的放权，只是在特定历史条件下因应之策，是对在一定时期内对长期高度集权模式的校正。另一方面，地方政府作为政府系统中的一个有机环节，执行中央政府的政策。然而在一定的条件下，地方政府在地方利益的驱动下，往往推行各种地方保护主义政策，为地方政府自身寻求一些私人利益，使地方之间互相封锁、壁垒森严，地方政府与市场的力量相结合，成了一种分离的势力，从而严重地制约了经济的发展。市场运行中这两种相互矛盾的行为取向，构成了一种市场悖论：市场主体自身无法走出自身的困境。只有具有高度权威的中央政府运用它所拥有的各种手段，才能够塑造统一的市场秩序。

再次，理性地构想中央地方关系的合理结构，必须充分认识中国的国情。

世界上没有抽象的、普遍适用的制度模式，任何一个国家的政治经济制度都是在该国特定历史和现实背景下形成和发展的。中国变革中央地方关系的先决条件就是我们现在的特定历史和现实背景。中国延续了几千年的中央集权政治传统，以及现行的单一制国家结构。中国地域辽阔，地区之间发展不平衡，生产力水平差距大，加剧了地区间的矛盾和隔阂，要求中央的协调和整合。中国现阶段仍然处于社会主义初级阶段，仍然是一个农业国，农业人口仍然占人口的绝大部分，分散、封闭的农业文明要求政府的强有力的控制，才能保持国家的凝聚力。农业文明与集权政治是联系在一起的。中国是一个多民族国家，民族之间的经济、文化融合和民族团结、共同发展，同样要求中央政府的高度权威。所有这些因素都将在相当长的历史时期内，要求中国有一个具有充分有效权威的中央政府结构，这是不能不面对的现实。此外，当代中国发展的经验教训表明，地方政府权力在一定程度上的扩张，确实构成了20世纪80年代以来中国经济发展的一个基本动力。如果只是高度中央集权体制的单纯复归，势必会限制地方政府自主流动空间，限制地方利益的发展，极大地影响和制约地方经济的发展。而且，中央政府主观意志不可能改变20世纪80年代以来放权改革所塑造的新的基本力量格局，因此传统集权体制的复归也是不可能的。

长期以来，中国中央与地方政府之间的权力分配结构历来缺乏确定的制度规范性，权力的下放和上收大多取决于中央政府的意志。20世纪80年代以来进行的放权改革，虽然也制定政策，下发文件，但并没有形成对中央和地方都有强大约束力的长期稳定有效的法律制度，仍然是中央政府在新的历史条件下的一种自上而下的变革努力。由于权力再分配的不规范，在中央地方关系变革中，中央放权行为的随意性和政策的不稳定，就在客观上推动了地方政府的短期行为。明确界定的制度规则的缺失，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围。同时，由于存在制度灰色区域，往往会滋生腐败现象。因此，随着改革的深化，需要逐渐使中央地方关系制度化，以立法的形式将改革所形成的中央地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务科学地明确下来，在中央和地方政府之间建立法定的权力利益关系，并在此基础上形成中央和地方政府之间长期稳定的“生态互动网链”。在新的历史条件下，这可能是中央政府有效地控制和整合地方政府，保持国家统一和长治久安的有效选择。[8]

三、地方政府间的良性互动

在一个大国中，地方政府为了获得各种经济资源、政治影响力和控制权，时而联合，时而竞争。因此由A·布雷斯引入的“政府竞争”概念是一个极为恰当的分析工具，此外，还有“地域竞争”、“辖区竞争”等。在这些理论分析中，应该清楚地界定规范概念和实证概念之间的区别。现在出现的大量有关经济理论分析，大部分属于规范研究范围，也就是建议用政府间的竞争作为提高政府行为效率和有效限制政府权力的政策工具，例如地方政府提供的政府服务就是竞争的砝码。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争相互衔接起来，这些要素共同决定了各地区经济增长的最终结果。因此，从实证的角度，各个政府或机构事实上始终是处于竞争之中，因为理论上任何一个政府机构都与上级政府机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向层面上展开竞争。

从系统论的观点来看，地方政府之间的关系应当是一种良性竞争与通力协作的互动关系。这种协作关系也许更为凸显一些。传统上那种各自为政的“诸侯”模式、“山头”主义均是基于“本位主义”下的思维模式，是缺乏全局性“系统思考”所造成的恶果。在构建新的政府间关系之前，应当首先突破这种传统思维模式，建立一种“既见树木，又见森林”的全局性系统思维模式。这是构建新型政府间关系的关键，也是创建学习型政府这一系统工程成败的关键。

1．建立健全畅通的政府间信息通报机制

在很多情况下，各地方政府之间发生的冲突、误会或者协作的障碍，并不是不可避免的，而是缺乏及时准确畅通的信息沟通。如果信息不对称，谁都不知道对方在干什么、如何看待同一个问题，就很容易发生碰撞。问题的解决之道在于，地方政府之间建立一个系统的信息通报与反馈系统，使发生在A政府的、需要B政府协调协作的事件能够适时传递给B政府，并把B政府的反应适时反馈到A政府手中。这样以来既能够减少诸多的解释环节，也减少了临时通知B政府给其带来的紊乱。

2．制度化的人事交流

有时候，地方政府之间沟通或协作上的障碍并不一定来自于某些实物环节上的失误，而是来自于文化上的差异。比如在两个具有明显不同的文化的地方政府之间，沟通就会相对困难。这种情况下，问题的解决主要通过文化之间的沟通、磨合以求得文化谅解或共识。一个有效的方式是定期的人事交流，各地方政府之间制定制度化的人员交流计划，通过人事上的交流来彼此理解对方的文化差异，减少沟通上的障碍。

3．设立跨政府的应急小组

当今的世界是一个复杂多变的世界，从系统论的视角看，今后很可能哪怕A地区发生的一个小小的变动都有可能引起B地区剧烈的政治、经济和社会的震荡，就像混沌理论说里描述的“蝴蝶效应”（由于位于南半球某地的一只蝴蝶煽动翅膀引起的微弱气流，即可形成席卷北半球某地的一场龙卷风）一样。因此，在业务上经常发生联系或地缘上相连的政府之间应当设立某种跨政府的应急小组，以处理涉及两地的突发事件，从而保证两地信息的及时沟通。[9]

4．电子化的政务交流

电子政务伴随着传统政府管理模式中的逐渐介入和以数字化网络技术为载体的应用，优化和完善政府的业务流程，提高政府工作效率、降低运行成本，增加政府决策的透明度，从而在政府与社会公众之间建立便捷的良性互动关系，提高政府的反应力和社会的回应力。“政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢”。[10]所以，电子化的政务交流为地方政府间的公共信息沟通和平等共享以及行政效率的提" 高等提供了重要的物资设备与技术支持。

综上所述，通过对传统政府体系互动模式的回顾和对建立学习型政府组织的分析与展望，我们发现：学习型政府组织首先要拥有一个共同的愿景。即将分散的个人愿景整合为政府的共同愿景，将“内部顾客”——每个国家公务员的个体价值目标与政府的价值目标理性的整合为组织共同为之奋斗的愿景，从而形成强大的政府精神和政府文化。其次要强化“团队学习”。[11]团队学习寓于政府组织系统运行的整个过程之中，是强化团队向心力的关键环节。通过边学习边准备、边学习边计划、边学习边推行的方式找寻政府持续提高服务质量的途径，使决定政府依法行政和保持政府服务质量的政府决策层、管理层、操作层通过学习保持积极的精神面貌，服务于民。最后，政府扁平化的结构管理。传统政府组织管理结构通常是“金字塔式”的，基层政府只能被动的落实上级精神；而学习型组织则本着“基层为主”的层次扁平化结构管理思想，将决策权向组织机构的下层移动，让下层单位拥有充分的自决权，并对所产生的结果负责，上级政府实行宏观控制、目标管理，通过政策杠杆调整发展方向、挖掘“政府服务”潜力，使各个层面责、权、利分明。因而组织结构趋于扁平化，从“塔尖”的决策层到“塔底”的操作层相隔层次极少，进而大大增强了决策的针对性和准确性。因此，学习型政府组织永远不是一个终结的概念，而是一个不断进取、与时俱进的概念；是建设具有面向未来的学习型文化，实现工作学习化，学习工作化，使政府组织始终与外部环境的变革同步持续地进行，并且使其公务员以创新的思维来思考和革新现有工作模式，有效地将学习行为转化为创造性行为。

由此可证，一个具有回应力的学习型政府不但是能够利用现代社会的信息网络技术作为沟通的手段不断地同外部世界进行着信息的交流与互换的回应型政府，而且是在回应性价值的指导下，以能体现民意的民主政府为根基，从组织外部环境汲取新的思想，并及时地把这种新思想导入政府机构的日常工作中，并不断地同外部世界进行着信息的交流，进而根据新的信息和环境的变化对政府的工作流程进行重新组合的一个面向民众、面向公务员、面向世界的开放性的“生态政府”，是政府生态理论和政治学发展观的一次飞跃和价值的回归。

LEARNING GOVERNMENT: VALUABLE RETURN OF GOVERNMENTAL ECOLOGICAL THEORY

Abstract: In this article, learning government is based on a valuable consideration of ecological politics, which is a new philosophical opinion or political comprehension. In order to readjust the blank of modern governmental administrational mechanism by a theory of governmental ecology and a basic ideal of learning organization, the study on it even improves governmental competitive advantage and government efficiency, transits governmental function.

Keywords: learning government; learning organization; ecological politics

参考文献：

[2][美]彼得·圣吉.第五项修炼：学习型组织的艺术与实务. 郭进隆译[M].上海:上海三联书店,1998.

[3]刘京希.社会体系及其生态法则——一种生态政治视角的分析[J].宁波党校学报,2002,

(3).

[6]刘靖华等.政府创新.北京：中国社会科学出版社，2002，11.