关于违法行政行为之争讼撤销的几个问题(2)行政法论文(1)

二、争讼撤销申请事项争讼撤销不仅有申请人资格的限制，而且有事项范围的限制。争讼撤销事项就是指哪些行政行为可以通过争讼撤销途径予以撤销，哪些行政行为不能通过这种途径撤销。

在不同的国家，争讼撤销事项范围的大小不尽相同。就一国而言，争讼撤销的事项限制也因撤销主体的不同而有所差别。

在我国，行政复议的撤销事项的范围明显大于行政诉讼的撤销事项范围。行政诉讼的撤销事项限于侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权的具体行政行为；而根据《行政复议法》的规定，申请人可以请求复议机关撤销侵犯其任何方面合法权益的具体行政行为。

不过，从总体上看，我国争讼撤销的事项还局限在对外部相对人实施的具体行政行为的范围内。内部行政行为和抽象行政行为还不能成为争讼撤销的对象。

《行政诉讼法》第12条第

(3)项以及《行政复议条例》第10条第

(2)项都十分明确地将内部行政行为排除在行政争讼的受案范围之外。新近制定的《行政复议法》第8条规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉，实际上也把内部行为排除在复议范围之外。

受到抽象行政行为侵犯的人同样不能因此而提出撤销申请，因为《行政诉讼法》与《行政复议条例》以同样明确的方式将抽象行政行为排除在行政争讼的受案范围之外。当然，这种情况因为《行政复议法》的颁布而有所改变。

该法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

(1)国务院部门的规定；

(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方 人民政府规章。

规章的审查依照法律、行政法规办理。”相对人对抽象行政行为提出的复查申请既可能是一个单纯的确认请求，也可能是一个撤销请求。

如果他只是偶然地涉及该规定，只需通过确认该规定违法，进而使依据该规定作出的具体行政行为失去法律效力，就可以达到他的目的。如果申请人有可能反复地、经常地受到该规定的调整，那么仅仅通过确认依据无效的方式进行救济就不是一个明智的选择，此时，他很可能会在复查申请中提出撤销具体行政行为所依据的普遍性规定，从而使自己获得一种长期的稳定的法律救济。

因此，《行政复议法》的上述规定，可以被认为是争讼撤销事项范围上的一种突破。当然，这种突破还是十分有限的。

其一，行政立法行为仍享有“豁免权”；其二，抽象行政行为的撤销权并没有明确地成为行政复议权的组成部分；其三，更为重要的是，抽象行政行为还没能成为诉讼撤销的对象。由于我国还没有将抽象行政行为和内部行政行为明确地纳入争讼撤销的范围，使得我国争讼撤销的事项范围明显小于西方发达国家。

西方国家一般都将抽象行政行为纳入行政争讼范围，有的国家还将一部分内部行政行为也纳入行政争讼范围。近年来，我国学术界关于将抽象行政行为逐步纳入行政争讼范围的呼声越来越高，还有一些论著对内部行政行为（行政处分）的可诉性进行了初步的探讨。

我们认为，无论是从依法治国的政治高度来看，还是从行政争讼立法的宗旨来讲，将抽象行政行为和内部行政行为完全排除在争讼撤销范围之外都是不合理的。我们赞成逐步将抽象行政行为和内部行政行为纳入争讼撤销的范围。

当然，要实现上述目标，需要首先从理论上进行充分的研究和论证，尤其是要说服立法者，使他们认识到逐步扩大争讼撤销范围的必要性和可行性，认识到过去人们为了将抽象行政行为和内部行政行为排除在争讼撤销范围之外所提出的理由是不充分的和没有道理的。例如，有人曾经提出，规范性文件不会直接给相对人造成侵害，只有在行政机关具体适用规范性文件作出处理决定时，才会对相对人造成实际的侵害。

因此，只要将具体行政行为纳入争讼撤销的范围，就可以为相对人提供有效的救济。这条理由实际上是站不住脚的。

因为它建立在一个不能成立的假设之上。规范性文件并非不会直接侵犯人们的合法权益，如果一个规范性文件是违法的，如，规范性文件非法限制人们行使某种法定权利，那么人们遵守这一规范性文件本身就是一种损害的承受。

在争讼撤销范围限于具体行政行为的情况下，这种损害是无法通过争讼撤销程序获得救济的，除非人们故意去违反该规范性文件，引起行政机关的具体行政行为。但是这样一来，行政行为的公定力原则就会受到挑战，因为人们要通过有权机关否定某个规范性文件的效力，就必须首先用自己的行为去否定它的效力。

同时，通过具体行政行为的救济只是一种个别的、暂时的救济，只要违法的规范性文件没有被撤销，人们的合法权益受侵害的状态就将继续下去。这显然与行政争讼制度的宗旨相悖。

三、争讼撤销的申请时限争讼撤销的申请时限是指争讼撤销申请人提出撤销申请的法定有效期限。基于行政效率、行政秩序的稳定等方面的考虑，各国法律都对争讼撤销的申请规定了具体的时限要求，申请人只有在法定时限内提出撤销申请，才能有效启动争讼撤销程序。

争讼撤销申请时限分为申请行政复议的期限和提起行政诉讼（司法审查）的期限。申请行政复议的期限，各国规定长短不一。

如日本《行政不服审查法》规定，异议申诉和审查请求应自得知已作出处分之日的次日起60天以内提起，再审查请求应自得知对审查请求已作出裁决的次日起30天以内提起。韩国《行政诉愿法》规定，公民应在接到行政行为决定书之日起30日内提出诉愿申请。

奥地利《普通行政程序法》规定，当事人提起诉愿的法定期限为两个星期，从当事人被送达处分裁决的正本时起算；如仅以口头宣告裁决时，自宣告时起算。西班牙1992年《行政程序法》规定，提出一般申诉的期限为1个月。

我国《行政复议条例》第29条规定，“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。

”《行政复议条例》的上述规定受到许多批评，因为它规定申请人提出复议申请的时间只有15天，如果其他法律、法规规定的申请期限不足15天，申请人的申请时间就更短（如，根据《治安管理处罚条例》第39条规定，对治安管理处罚决定不服的申请复议期限为接到通知后的5日以内）。如此严格的时间限制虽然有利于行政效率，但对申请人来说却是十分不利的，有悖于行政复议制度的根本宗旨。

1999年10月1日起实施的《行政复议法》对申请复议的期限作了较大的调整，该法第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵 犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

”根据这一规定，申请行政复议的期限最少为60日，法律规定起诉期限超过60日的，按法律规定的特殊期限执行。这样一方面可以使我国过去行政复议申请期限不统一的情况大为改观，另一方面也使申请行政复议的法定期限大大延长，有利于对相对人合法权益的保护。

提起行政诉讼的法定期限，各国的规定也不尽一致。在美国，法院要求当事人在法定期限内提出司法审查请求，超过法定期限提出的司法审查请求，法院一般不予受理。

美国法律所规定的行政诉讼期限不一，少则30天，多则4个月。如果法律对提请司法审查的期限不作规定，或者法律没有明确规定能否进行司法审查，那么原告提请司法审查就不受时间限制。

在法国，除法律有特别规定外，当事人提起行政诉讼的期限为2个月，从收到行政决定通知之日起算，或者从行政条例公布之日起算。在日本，根据《行政案件诉讼法》的规定，撤销诉讼应自得知有处分或裁决之日起三个月内提起。

上述期限为不变期限，除因不能归咎于原告责任的事由而未能遵守时，承认在一定期限内可以补救方式提起诉讼外，不得予以变更。此外，撤销诉讼不问原告是否得知，自有处分或裁决之日起经过一年时除有正当理由外，不得提起。

在我国，学者们将行政诉讼的起诉期限分为一般期限和特别期限。“一般期限是指行政诉讼法规定的，适用于其他法律、法规未作明确规定的起诉期限。

特殊期限是指行政诉讼法承认的，其他法律、法规规定的起诉期限”。(P1

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7)行政诉讼法规定的一般期限又包括两种情况：一种情况是直接起诉的期限。根据规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出（《行政诉讼法》第39条）。

另一种情况是经过行政复议后起诉的期限。根据规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。（《行政诉讼法》第38条第2款）特殊期限在不同的法律中有不同的规定。

如《治安管理处罚条例》规定的起诉期限为5日，《邮政法》、《统计法》规定的起诉期限为15日，《森林法》、《海关法》规定的起诉期限为30日，《专利法》规定的起诉期限为3个月。根据行政诉讼法的规定，人们一般认为，法律所规定的特殊期限应优先于一般期限，而法规所规定的特殊期限则不能优先于行政诉讼法规定的一般期限。

我们认为，起诉期限的适用应坚持对当事人有利的原则。本着这样的考虑，《行政诉讼法》有关起诉期限适用的规定就应当进行修改，在这方面，《行政复议法》关于申请期限的规定提供了一种可借鉴的模式。

行政诉讼的起诉期限的规定是对原告行使诉权的一种约束，原告必须在法定期限内提起行政诉讼，如果超过法定起诉期限，当事人将丧失起诉权，法院可以拒绝受理其提出的起诉。当然，如果当事人超过法定起诉期限有正当理由则另当别论。

《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，障碍消除后10日内，可以申请延长期限，是否准许，由人民法院决定。”【参考文献】 王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1988． 王名扬．英国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1987． 应松年．行政诉讼法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1994．