浅谈以法治精神推进事业单位监督管理法制化

一、事业单位监督管理法律问题分析

近年来，中央、省、市事业单位监管工作法制化取得了一定的成效，但离政策要求还有一定的差距，主要体现在以下四个方面。

一是法律位阶不高。目前，企业法人登记的依据是由全国人大及常委会制定的《公司法》、《合伙企业法》等，是具有最高效力的法律法规；事业单位登记管理工作的依据是由国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（以下简称《条例》、《实施细则》），属于行政法规或地方性法规，其地位低于法律，且只是暂行条例，效力很低。所以，因法律位阶不高而引起的单位不重视等问题，给登记管理机关实际工作带来了很多的麻烦。目前，有的市县事业单位法人登记率还不到50%，很大的原因是《条例》法律位阶不高，单位不重视引起的。

二是操作性条款欠缺。《条例》规定的内容过于原则，虽然2005年颁布实施的《实施细则》对《条例》做了一些细化，在登记程序、证书管理及监督管理等方面提出了较为明确的要求，但具体登记管理工作实践中遇到的许多实际情况，在相关法律法规中仍缺乏明确的规定。《条例》及其《实施细则》规定“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。清算期间，事业单位不得开展清算以外的工作。”但在实际操作中，对于单位机构撤销后，多少个工作日内成立清算组织并完成清算工作未做明确规定，造成了注销登记工作的不严谨。对于涉及撤销的纠纷和责任处理、不按时办理注销登记应如何处罚等没有相应的规定，导致有的举办单位不够重视，部分事业单位注销工作主动性不强。且注销登记程序过于繁琐，有些单位撤销后，涉及人员、物资等随即转移，登记管理部门无法联系具体业务人员办理相关登记事项。2014年度事业单位法人年报后，通过梳理发现，临沂市有十多家事业单位已经明确发文撤销或职能弱化，却没有正常办理注销登记手续，监管部门也缺乏有力抓手去管理，这给登记管理工作造成了一定的法律隐患，也影响了注销登记工作的法律效力。

三是执法力度不强。登记管理作为行政许可、行政执法工作，应有相应的执法依据、执法标准、执法程序以及相关的法律文书等，虽然《条例》赋予监督管理机关一定的执法监督职能，但因相关法律规范的不完整，导致在具体执行过程中出现了很多执行力度不够的问题。目前，对事业单位违反《条例》等行为虽有处罚规定，但都是政策性的，缺少规范的法律文本，对违反事业单位登记管理事项如何处罚，没有具体规范性、合法性、有效性的处理条款，具体操作起来都很困难。如：《条例》及其《实施细则》中规定，对没有按时参加年报等业务的事业单位，予以停办机构编制有关事项、收缴法人证书、没收印章、冻结银行账户，同时给予法定代表人纪律处分等。但实际操作过程中，因大部分事业单位都承担着社会服务和公益事业的职能，是社会生活正常运转不可缺少的，很难做到让学校停止运转、让医院关门。对法定代表人的处罚也难做到，因为登记管理机关没有对干部进行处罚的权力和职能。如临沂市对于超出职能范围开展业务活动的某医院，及未按时参加年度报告公示的某机关服务中心等单位，所采取的措施也仅限于没收法人证书，限期整改等，整改完成后发放新的法人证书，这样的处罚力度不能有效地达到监管目的。

四是法制意识缺乏。法人登记制度从国家法规层面上确定事业单位的合法地位，维护其合法权益，保护其合法行为。按照《条例》及其《实施细则》规定，事业单位未进行法人登记的，银行将不予开设基本账户，人社部门不予办理社会保险等事宜等等。从目前情况来看，依然存在对事业单位法人登记工作的认识不足等方面的问题，一方面，事业单位主管领导和法定代表人对《条例》和《实施细则》内容不熟悉，对事业单位为什么要登记、登记后如何管理等事项不清楚，所以缺乏接受监督管理的自觉性。且《条例》对未取得法人证书的事业单位如何监管、如何处罚等，没有明确的规定，因此，部分事业单位认为登不登记无所谓。同时，因为不积极办理变更登记事项未对单位运转情况产生大的影响，导致部分事业单位登记事项变更不及时，在临沂市2014年年度报告公示工作中发现，很多单位申请变更登记超过了30个工作日的办理时限要求，有些单位的变更甚至超过两年以上，且多数单位倾向于年报时集中变更，影响了事业单位登记管理的时效性和真实性，导致监督管理不能实时到位。另一方面，法人自主权没有真正落实到位。目前，有些主管部门实行财务集中核算制度。如有些部门对下属事业单位财务账户实行代管，导致这些单位因受主管部门牵制，业务工作长期由主管部门决定和安排，财政上也由主管部门统一管理。而事业单位因在人、财、物等方面没有真正的决策权，不能独立对外开展活动，因而对法人登记管理等缺乏积极性，不能充分认识法人登记后应有的权利，也无法用法律武器维护自己的合法利益，法律意识淡薄，也为事业单位法人独立承担民事责任留有隐患。

二、推进法治建设，维护事业单位合法权益

（一）健全机制，以法治精神推动监管工作。一是全面推进立法工作。为推进登记工作法制化进程，建议尽快研究制定机构编制法，并将登记管理工作纳入其范畴，使事业单位监督管理有法可依，从法律层面提高其地位及作用，为事业单位监管工作创造良好的法制环境。条件成熟时，事业单位监督管理可单独立法，使这项工作进一步得到有效的法律保障，确保依法登记管理的严肃性。二是创新完善监管制度。针对监督管理中出现的新情况、新问题，尽快出台相关政策措施，使问题得到及时有效解决。将登记管理工作分为若干子项目，比如登记、年报、考核、监管等项，根据《条例》规定，逐项进行分析研究，结合本地实际有针对性地制定专项工作规定，进一步增强监督管理的规范性和可操作性。不断创新监管方式，填补日常监督管理空白。临沂市探索开展的事业单位现场核查及公益服务评价工作，完善了对事业单位的日常监管，提高了事业单位接受监管的自觉性。三是修订现有监督管理政策法规。对现有政策规定进行全面分析研究，建立健全事业单位登记管理督查及处罚制度，对事业单位违反登记、变更、注销、年报等有关规定和超出范围经营等违规行为加大查处力度，明确对违规行为的具体处罚措施，赋予登记管理机关行政执法权和处罚权，做到责权一致，充分调动登记管理机关和工作人员的主动性和积极性。规范事业单位法人注销登记，明确注销登记的时限、需要提交的材料、清算报告的格式及注销公告的内容等。对在监管中发现的合并、撤销、转企及职能弱化等问题的单位，强化监管，依法督促其按规定办理注销登记。 （二）明确权责，以法治理念实现监管目的。一是强化监管责任。完善事业单位联席会议机制，联合财政、人社、发改、审计、统计、银行、税务等部门，各负其责，多渠道加强对事业单位财务资产管理、职能履行、经济责任审计交接、公共服务满意度等方面的监管力度，促进事业单位规范运行。二是政事分开，适时放权。切实转变观念，建立健全现代事业法人制度，解决事业单位法人主体地位不明确的问题，最基本的是建立独立事业法人财产制度。通过明确事业单位的产权、赋予事业单位独立核算权及强化对国有资产的管理等方式，逐步明确其产权关系，落实其财务自主权，促进其享有真正的法人自主权。三是完善事业法人治理结构。以当前事业单位分类改革为契机，建立和完善事业单位法人治理结构，通过明确政府和主管部门作为出资人的权利和责任，理顺事业单位内部各组织的关系，落实其法人的权利和责任，确立其法人地位，建立起行之有效的法人运行机制，并建立相应的制度予以保障，有助于更好地促进事业单位的健康发展。

（三）不断创新，以法治方式促进监管创新。一是创新监管方式。事业单位登记管理方面开展的工作，主要包括日常登记、年报及现场核查等方面。近年来，各级、各地事业单位登记管理机关坚持解放思想，积极探索创新事业单位管理体制和运行机制，不断丰富和完善事业单位监督管理方式方法。如探索开展的事业单位法人治理结构建设工作，坚持政事分开和管办分离，通过建立理事会或管委会的形式，积极落实事业单位法人自主权，更好地强化了事业单位的公益属性。事业单位绩效考核工作，通过对事业单位履行职责情况的考核，对单位进行定性分析、评定等级，以促进事业单位依法规范运行、提高公益服务质量和效率。二是规范上层制度设计。监管方式的创新，大大提高了事业单位的公益服务水平，在基层探索开展试点工作的基础上，需要上级事业单位登记管理机关予以规范提升，制度的完善才能促使监管工作有据可依，才能更好地引导事业单位建立规范的运行机制，促进社会公益事业的健康发展。

（四）加强宣传，以法治思维提高监管效能。宣传内容上，要切实把事业单位登记管理工作作为法治建设的重要内容，充分宣传我国社会政治经济发展和事业单位改革等大背景对事业单位登记管理的要求，宣传事业单位登记后享有的民事权利及对保障自身合法权益的优势，宣传事业单位登记是明晰举办主体与所属事业单位民事权益，强化事业单位登记管理法制意识。宣传方法上，首先注重抓好事业单位登记管理工作人员自身的业务素质学习，提升工作能力和水平。其次要着力抓好对事业单位法定代表人及业务人员的培训工作，提升其对事业单位合法权利和权益的认识。还要充分利用新闻出版、广播电视、资料通讯等媒体广泛宣传开展，为监督管理工作法制化建设进程创造良好的社会氛围。

关键词：事业单位 监督管理 法制化 法治思维