战争决定权授权的宪法透视

针对日益猖獗的台独势力，为促进祖国的和平统一，2009年3月14日，全国人大通过了《反分裂国家法》。从该法十个条文的规定来看，绝大多数是以基本法律的形式规定了目前大陆对台的政策和措施。

例如，再次强调了一个中国的原则立场；对已经和正在进行的对台友好政策、措施以及和平统一手段用法律的形式进行规定，其中的一些实际上已经取得了阶段性成果。最引人注目的当属该法第八条的规定。

就其实际意义来看，这是一个允许对台突然使用武力的法律条款。本文试图从宪法的角度来重点审视该条规定。

一 《反分裂国家法》第八条的宪法属性 按照中国宪法的规定1，战争与和平问题的决定权系由全国人民代表大会专有。在中国宪法「国家机构」部分中共有三条涉及战争问题的条款，它们是：

（1）宪法第六十二条第一款第

（十四）项规定「决定战争和和平的问题」是属于全国人民代表大会行使的职权之一。

（2）宪法第六十七条第一款第

（十八）项规定，全国人大常委会有权「在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。」

（3）宪法第八十条规定，「中华人民共和国国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，……宣布战争状态，……。」然而，全国人大常委会运用该项职权的前提被明文限定于「遇到国家遭受武装侵犯」2和「必须履行国际间共同防止侵略的条约」这两种情况之下，因而不具有在主动宣战状态下的战争决定权；国家主席拥有的则是战争宣布权，并非具有实质意义的战争决定权。

中国实行人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，宪法未明确授予其他国家机关的权力应由全国人民代表大会保留。据此推断，战争的决定权显然为全国人大的专属权力，只有在遭受侵略和履行共同防御的条约义务的情况下，这一权力才由全国人大常委会与之分享。

《反分裂国家法》第八条明文规定：「台独」分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。依照前款规定采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告。

根据这个条款，在防止台独分裂国家的特殊问题上，国务院和中央军委得以在全国人大未做出战争决定之前，就决定采取并组织实施「非和平方式和其他必要措施」。因此，《反分裂国家法》第八条的性质应被认定为全国人大将战争决定权授予国务院和中央军委的授权条款，《反分裂国家法》也因此成为了一部战争决定权的授权法。

二 全国人大进行战争决定权的授权的必要性 孙子曰：兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。因为战争与和平的问题是一个国家最重要的问题，中国宪法将该事项的决定权作为专有权力赋予了最高权力机关全国人大。

这样的规定符合宪法总则中 「武装力量属于人民」（宪法第二十九条）的精神。 不过，由于全国人大的组织结构和权力行使方式的特点，使得单靠全国人大本身来决定战争与和平问题，已经不能适应现代战争的需要。

现代战争运用的武器和技术条件，使得战争不仅具有惊人的杀伤力、破坏力，还具有远端精确攻击的能力。在现代战争中，进攻一方必须在战争开始之后的较短时间内必须摧毁敌人的核心防御力量，消灭敌人的反击部队。

否则，一旦对方展开反击，极有可能使进攻方也遭受相当程度的损伤，付出惨重代价，甚至输掉整个战争。这种快速、隐蔽的战略要求，使得现代战争不能再坚守「先礼后兵」的传统作战形式，而是在战略上强调军事打击的突然性。

另一方面，国家对台湾地区用武，实为万般无奈之下的同室操戈。运用战争手段应该主要针对台独势力，尽量避免将战火扩大至普通民众。

在这样的战争目的约束下，重点打击、「斩首」行动之类的做战计画将是上策，而海峡两岸持久全面的对抗将是下策。可见，台湾问题的特殊性也要求军事行动迅速、隐蔽。

全国人大是一个非常设性机构，代表数量有近三千人之众，分散于全国各地，固定的会期每年不过二周。基于这些客观条件，将一场现代战争的决定权交由全国人大以会议的形式来决定，既无效率，也不保密，将会使中国丧失先发制人的优势，处于战争的不利状态。

因此，尽管将战争决定权规定为全国人大的专有权力，符合中国国体和政体的要求，但在具体操作中则绝对不应坚持全国人大的会议程序。 国务院和中央军委都属于执行机关，实行首长负责制，相对而言，决策效率和保密程度都相对较高。

因此，《反分裂国家法》授权这两个机关决定使用非和平方式和其他必要措施，由这两个机关来具体负责战争决定事宜，是符合现代战争和对台做战的上述要求的。 事实上，基于现代战争的特点，上述转变几乎已成为现代国家的通例。

一般来说，各国宪法都规定战争决定权为议会拥有，而实际上则交由行政机关行使，议会则保留战争法立法权、对战争行为的立法否定权和包容各种手段的监督权3。