政治锦标赛视角下基层公务人员腐败问题探析

[摘 要]我国GDP高速增长的同时伴随着严重的腐败，已有研究认为政治锦标赛模式是我国30年来经济高速增长的主要动力。但政治锦标赛也造成地方间过度竞争、一把手权力过大、财权事权集中等负面效应加剧腐败，其中基层公务人员腐败现象尤为严重。随着政府核心目标和任务进一步多元化，对公务人员的绩效考核标准亦将进一步提升，转变以往以GDP和相关经济指标为主导的官员晋升机制，加强对官员的监督。

[关键词]政治锦标赛；县级政府官员；腐败

[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）05 ― 0028 ― 02

一、引言

30年前，中国国民经济几乎到了崩溃边缘，30年后，我国2015年国内生产总值为676708亿元，位居世界第二，仅次于美国。中国经济增长奇迹与中国地方政府治理模式和对地方官员的激励模式密不可分，然而伴随着国内生产总值的快速增长，腐败也越来越严重。王岐山曾说过我国的腐败是塌方式腐败，已经严重到“多重交织”的状态。十八大以来，中国进入严厉惩治腐败时期，未来中国政府对贪腐态度是“零容忍”。

目前从政治锦标赛等地方政府竞争角度来解释地方官员腐败的文献，大概分为以下几种类型：从经济学角度和数学模型来建构文章，如唐志军，2013〔1〕；张延人，2001〔2〕；从委托代理理论视角来研究中国地方政府官员腐败问题，如唐志军，2012〔3〕；从政府规模、市场化等方面研究地区腐败问题，如周黎安，2009〔4〕。以上文献中将政治锦标赛与地方政府官员腐败结合起来研究的文章较少，并且大多都是利用数理模型来进行研究，例如唐志军、向国成、谌莹的文章将晋升锦标赛与地方政府官员腐败问题结合，利用数理模型所得出的结论进行实证研究。而本篇文章将地方政府官员腐败问题具体到基层公务人员腐败问题，再以政治锦标赛的视角对其进行探究。

二、腐败定义及十八大以来反腐败现状

关于腐败的定义有许多，如Shleifer和R.W Vishny将腐败定义为 “政府官员出售公共财产以谋取私利的行为〔5〕”。其实公共领域的腐败就是指公职人员为了谋取私利而违反法律规定滥用公共权力的行为。

十八大以来，中共共产党和中国政府对反腐败工作高度重视，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，官员腐败带来经济损失、政策失效、影响执政党地位和形象等问题。十八大以来，自2012年12月2日，李春城被中央纪委带离，到2015年10月7日，中纪委宣布苏树林备查，共查处副省级以上官员122名，最近三年的反腐力度相当于过去30年的总和。十八大以来反腐与以往反腐最大的不同在于网络反腐。至2015年6月，中国网民规模高达6.68亿，互联网普及率达48.8%。互联网在民生、医疗、教育、交通等人们密切相关的各个方面发挥巨大作用。同样，在反腐领域也可以充分发挥互联网作用，进入网络反腐时代，为中国反腐倡廉开辟新战场。在这个全民都有麦克风的时代，只要发现腐败信息便可以直接通过网络进行公开，网络为群众反腐提供一个简便快捷的通道，如重庆市北碚区区委书记雷政富事件、陕西省安全生产监管管理局局长杨达才“表哥”事件均通过网络渠道得到曝光，引起相关部门重视。充分运用互联网反腐将创新中国反腐体制，但网络反腐需要在法治化轨道上前行，要健全网络举报和受理机制、网络收集和处置机制，引导公民有序参与反腐倡廉，构建互联网健康发展生态。

三、基层公务人员腐败严重

研究基层公务人员反腐的原因在于基层公务人员贴近群众生活，无论基层公务人员腐败数额大小，都会对党和政府在群众中的形象造成巨大的伤害。近年来，基层公务人员成为腐败的高发区，“苍蝇式腐败”、“小官巨腐”现象严重。自2006年河南省县级党委换届以来，河南共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名，其中9名是在县委书记任上被查处，13名是从县委书记岗位上提拔或调整到其他工作岗位不到一年被查处；2010年，广西武宣两任县委书记李启亮、彭进瑜也没有抵御住利欲诱惑，基层公务人员反腐已迫在眉睫。

无论在我国还是国外，无论在资本主义国家或社会主义国家，腐败都是政治体制改革中无法绕过，无法避免，也最难解决的问题。十八大以来的反腐力度非常大，成效也高，但是中央政府更多查处中高层官员，对于基层公务人员虽然也有打击，但力度还远远不够。

四、政治锦标赛对基层公务人员腐败的影响

中国地方官员之间的政治锦标赛采取以经济增长为基础的方式，中央下达的经济增长目标经过层层分解，层层加码后，基层政府的经济增长指标最高。政治锦标赛的特点在于采用逐级淘汰方式：上一轮淘汰的官员自动失去参加下一轮参赛资格，为了参加下一轮竞赛，到达更高的职位，地方官员竞争压力很大，形成一种非常激烈的锦标赛模式。

政治锦标赛带来的最大好处之一在于地方政府间引入竞争机制，而地方公务人员之间激烈政治竞争推动了地区间经济竞争，从而促进地方经济发展。但政治锦标赛在推动地方经济发展的同时也造成了行政权集中在少数领导手中，权力过于集中便可能导致腐败。政治锦标赛制度实施的威胁之一便是利益相对人给予基层政府官员的经济贿赂超过了政治晋升的“诱惑”〔6〕。在利益相对人给的利益诱惑大大超过晋升带来的诱惑时，某些公务人员便可能主动放弃“比赛”，转而利用手中的权力为自己谋取私利，为腐败提供足够的可能性。

（一）一把手权力过大为腐败提供空间

政治锦标赛模式下，政府的公共事务由中央向地方转移，基层政府实际包揽几乎所有的政府事务，是最后的执行者，其中也伴随着大量事权和自由裁量权的下放。公务人员行政权力过大，且所受约束有限，中央政府面临的重大问题之一便是如何监督下级公务人员的行为。监督不力可能会导致“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。而中国长期以来属地化分级行政管理体制强化了地方政府的实际权力。几种因素综合起来往往会导致地方政府权力过大又难受监督，为腐败提供足够空间。 （二）激励机制为腐败提供动力

政治锦标赛模式下逐级淘汰的机制使得地方政府公务人员在互相竞争之上多了一个新的激励来源，即职业前景激励。但由于干部人事制度改革之后要求领导队伍年轻化，使得一些基层公务人员萌发一种前途较渺茫之感，觉得晋升无望，再怎么努力也可能达不到自己追求的政治目标，这种情况下便可能被利益集团收买，为腐败提供动力。

（三）较大的财权和事权为腐败提供可能性

政治锦标赛模式作为地方间政府竞争中对公务人员的有效激励手段，对地方经济发展做出了巨大的贡献，也极大促进了中国整体经济水平提高。但是政治锦标赛模式让地方公务人员在地方治理活动过程中获得了较大的财权和事权，并且由于监督手段不到位，很可能导致某些地方公务人员利用自身资源来实现自己的私利，为腐败提供可能性。

（四）政商勾结为腐败提供土壤

政治锦标赛以经济增长为重要评判指标，基层公务人员热衷于GDP增长和相关经济指标排名现象与政府的激励机制密不可分。中国行政结构最主要特点是可比性强。省与省可以相互比较，市与市之间可以相互比较，甚至县与县之间也可以相互比较，只要建立一套标准清楚的量化指标，便足可以激励地方政府之间竞争。政治锦标赛则正是利用这样一种特点，将地方公务人员的晋升与当地经济发展联系在一起，使得地方政府之间竞争激烈。

地方政府间激烈竞争带来中国改革开放后30多年里经济迅速发展，但也带来许多问题。例如，地方政府与当地企业关系变得愈发紧密，一方面，企业发展需要靠地方政府政策支持，如项目审批等；另一方面，地方上GDP不断增长需要依靠企业做出贡献，而这种贡献恰巧是地方政府官员业绩提升的驱动力，政企结合紧密便是一种“双赢”的利益交换关系。随着这种关系逐渐紧密，也催生了很多“官商勾结”的现象。“四川省最大的民营企业汉龙集团董事局主席刘汉通过行贿、帮忙政府官员升迁等手段寻找保护伞，这些保护伞包括3名政法干部”、“山西煤业大亨邢利斌案件拉开了吕梁官场的反腐序幕”等。政治锦标赛带来的地方政府间恶性竞争是导致这种现象的原因之一，当地方政府官员由于升迁目的造成其行为近乎疯狂时，对利益的获取以及对政治晋升的诉求会让地方官员最终走向腐败之路。

五、发挥政治锦标赛正效应，减少腐败

（一）事前监督―让地方政府晒出“权力清单”

云南省富阳县于2014年3月晒出首个县级政府部门“权力清单”，包括农业局、财政局、卫生局、公安局等多个部门；2014年10月，上海市杨浦区在网上发布2014年行政权力目录。让基层政府权力运作公开化、透明化，晒出“权力清单”是必不可少的环节，需要尽可能多的县级政府部门公开晒出“权力清单”供人民监督，通过社会监督“制权”，减少腐败空间。

（二）事后监督――互联网时代下创新监督方式

在我国传统体制下，地方政府变革始终处于“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈中，一方面，中央政府向地方政府分权有利于调动地方政府积极性，让政府政策更好反应当地人民的需要；另一方面，向地方分权会增加监督成本，地方政府可能会利用手中权力与中央政府对抗。归根结底，造成我国行政分权改革两难困境的原因在于中央政府获取监督地方政府信息的方式问题。传统体制下，中央政府主要依靠自上而下的方式来监督地方政府，获取地方政府相关信息。而在互联网浪潮下，中央政府监督地方政府的方式可与时俱进，利用互联网方式监督地方政府的行为可以大大降低监督成本，发挥群众力量，共同对地方政府行为进行监督。网络对监督地方政府权力实施方面发挥着越来越重要的作用，政府也越来越重视网民的舆论，这些都在不断强化公民和媒体在监督地方政府行为中的作用。

（三）政治锦标赛激励指标多样化

以GDP增长为主要激励手段的政治锦标赛模式已经越来越不适应当今的政府治理模式，地方政府官员除承担地方经济发展重任外，提供更好的公共服务、促进社会进步、文化发展、生态和谐等也是地方政府的重要职责。故在地方官员的政绩考核中不应当仅仅将经济发展视为重要甚至是唯一的标准，应当在努力发展地方经济外还要更多地承担公共服务职责，促进地方经济、文化、社会保障共同发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕唐志军，向国成，湛莹.晋升锦标赛与地方政府官员腐败问题的研究〔J〕.上海经济研究，20130，（04）：03-14.

〔2〕张延人，顾江.官僚体制中的契约与激励机制〔J〕.经济研究，2001，（10）：03-12.

〔3〕唐志军.转型期中国地方政府官员的腐败问题研究―基于委托代理理论的视角〔J〕.社会科学论坛，2012，（05）：194-205.

〔4〕周黎安，陶婧.政府规模、市场化与地区腐败问题研究〔J〕.经济研究，2009，（01）：57-68.

〔5〕陶元.我国基层干部腐败问题研究〔D〕.河南：河南大学，2013：15-16：10-28.

〔6〕周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理〔M〕.上海：上海人民出版社，2008：95-98.