也谈基础设施建设的财务管理

论文关键词:基建财务管理 制度建设与体制创新 激励与约束机制

论文摘要:国家投入巨资进行基本建设的目的是为了体现政府调控市场的基本意图，但是项目决策失误或管理不善将会造成巨大的损失和浪费，实现不了政府调控市场的意图。因此，按照社会主义市场经济体制的要求，切实加强基本建设投资的财务管理，建立科学的基本建设财务管理制度，具有十分重要的现实意义。

一、加强基建财务管理的前提

(一)按照社会主义市场经济运行规律的内在要求，使政府在基建投资方面承担有限责任

1.按市场经济运行规律办事，就要按科学规律和国际惯例办事。目前发达国家包括某些发展中国家所采取的国际J惯例如业主负责制、资本金制、工程招、投标制和工程监理制，这是人类几十年、几百年积累起来的成功经验，也是市场经济运行的客观规律，是客观实际的科学反映。

2.基建项目的性质不同，政府的经济职能、责任就不同。政府办企业的目的是什么?收税和就业。因为基建投资项目的性质不同，政府在基建投资与管理上的职能也不同，根据不同性质的项目而承担有限责任。

(二)改革的结果

第一，资金来源多渠道。基本建设投资由过去主要靠国家财政拨款，转变为投资单位自筹资金、银行贷款、利用外资、财政拨款等多种渠道。第二，投资主体多元化。投资主体由过去中央政府一个投资主体，转变为中央和地方政府、企业、集体、个体、外商等多元化的主体。第三，投资方式多样化。投资方式由过去主要由政府投资，转变为联合投资、中外合资、合作建设等多种方式。第四，责任明晰化。包括政府在内的不同主体根据在基建项目投资和管理上介人的范围程度不同各自承担有限责任，在投资与管理上实现责权利的对等与结合原则。第五，注重内涵扩大再生产。从过去主要靠上新项目、铺新摊子转变为在新建项目的同时，开始注重现有企业的技术改造，走内涵扩大再生产的路子。第

六、项目实行招、投标。投资项目的建设实施由行政分配任务，逐步转向引进竞争机制，实行招投标办法。

二、制度建设与体制创新

(一)规范和改革基建财务制度的主要内容

首先要明确基建财务管理的任务，一是要遵守国家的有关法律、法规和方针政策;二是对基建的资金实行从预算、控制、核算到分析考核的全过程管理;三是依法、合理、及时筹集建设资金，用好筹资的自主权(主要是指经营性项目);四是将管理的目标定为降低成本和提高效益。要明确财政部门与建设单位的财务管理关系:一是规定哪些活动必须由财政部门监督管理，应包括项目概算、标底造价和竣工财务决算等;二是规定建设单位必须向财政部门提交文件资料和财政部门认为需要时建设单位应当提交的文件资料。这样规定，不仅所有的建设单位都明确哪些活动应接受财政部门的管理监督，也为财政部门加强基建财务资金管理提供了必要的依据。

(二)基建财务管理制度改革的原则

基建财务管理制度改革要坚持以下原则:以建立社会主义市场经济体制为目的，满足基建财务管理的基本需要;满足宏观调控的要求，突出资金源头控制;区别经营性建设项目和非经营性建设项目，形成不同的财务体系;注重基建财务制度的系统性等原则。

(三)严格执行基建投资与管理的基本制度

1.项目资本金制

为强化投资风险责任约束，提高投资效益，国有和集体单位各种经营性基建投资项目，必须实行资本金制度。资本金是项目法人的非负债资金，由投资方按规定的占总投资(含铺底流动资金)的一定比例认缴。在基建投资项目建设和建成后经营期间，投资者认缴的资本金可依法转让其出资额，但不得以任何方式抽回。

2.建设项目法人制和业主负责制

为建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，凡新开工和进行前期工作的国有单位基建项目，必须组建项目法人，实行项目业主负责制。

3.招投标制

为了维护基建领域的正当竞争，规范市场行为，确保基建项目工程质量，提高投资效益，各类基建项目均须由建设项目法人提出招标申请，在征得项目投资方同意和有关部门审批后，全面实行招标投标制。建设项目招标投标包括项目前期可行性研究、初步设计、工程设计、工程施工、工程监理、设备材料购置和社会中介组织选择等建设全过程。项目总经理具体组织编制和确定招标方案、标底和评价标准，评选和确定投、中标单位。实行国际招标的项目，按国家现行规定办理。

4.工程监理和否决制

基建工程建设监理是指具有法人资格的工程监理单位受建设单位的委托，依据有关法律、法规以及监理合同等，对施工阶段工程建设投资、工期和质量进行的监督管理。监理单位应根据所承担的监理任务，组建工程建设监理机构，并实行总监理工程师负责制。中外共同投资的建设工程，应当由国内的监理单位进行监理，但可根据需要引进国外有关的监督技术或接受国外监理公司的技术咨询。

(四)加强财政部门对基建项目投资管理的职能与作用

1.强化财政对基建财务管理的主体地位

财政部关于“基建财务管理若干规定”明确指出各级财政部门是主管基建财务的职能部门，对基建的财务活动实施财政财务管理和监督。财政职能部门要加强对工程概算、预算及决策的审查监督，凡有财政性资金的项目，政府要加强对立项、“三算”审查工作等方面的监督。

2.正确处理基建财务制度与“两则”、“两制”的关系

系统地规范和深化基建财务制度改革，就是要进一步贯彻“两则”、“两制”所确定的改革要求。特别是对于经营性建设项目“两则”、“两制”所确立的适合市场经济的财务会计的政策、原则和方法，不仅为经营性基建项目的财务管理制度的改革确定了方向，而且直接规定了许多方面的改革内容。当前的改革，重点是结合建设项目，实行资本金制度(即实行资产负债考核)，对经营性项目和非经营性项目一系列重要财务处理的不同原则和方式做出更加科学和实事求是的规范。

三、坚持建立健全基建投资管理的激励与约束机制

(一)所有工程都必须一手抓工程建设、一手抓廉政

目前，基建工程中暴露出来的腐败问题不少，有些甚至是触目惊心的。要把防腐倡廉与工程进展结合起来。要将深化基建投资体制改革与整顿工程建设市场、严肃工程建设纪律、规范工程秩序相结合，促使基建投资体制改革走上健康发展的轨道。

(二)必须加强基建工程的管理和审计工作

搞基建工程，必须实行全方位和全过程管理。从立项报告到编制预算，从设计到施工，包括施工中的质量、安全、工期管理、材料的采购和供应，设备的采购、运输和安装，还有竣工投产后的经营管理，这一整套都应当有科学的程序和科学的规范，不能随心所欲。必须大大加强工程的审计工作。现在的工程建设浪费严重，损失惊人，甚至有不法分子从中贪污受贿。所有重点工程都要严格进行审计，不仅要搞好竣工后的决算审计，还要加强施工过程中的单项审计，以便及时发现问题，堵塞漏洞。

(三)加强考核，建立科学的激励和约束机制

搞工程建设同搞其他工作一样，都必须加强对负责人工作业绩的考核。要根据工程建设的特殊要求，建立起以投资、质量、工期为主要指标的考核体系，完善考核办法，定期进行检查考核，按工程完成情况进行奖惩。对完成好的，要给予包括物质和精神两个方面的奖励，反之则予以惩罚。