军费预算的规范性与机动性协调

摘要：本文对军费预算规范性与机动性的依据与缺陷进行，并提出了相应的军费预算管理体制改革过程中的规范性与机动性统一协调处置对策。从中探讨能够适应新的环境，提高军费预算保障能力的有效途径，以求强化预算管理，充分发挥其内在职能。

关键词：预算管理；军费

军队作为一个高度集中的武装集团，其财务保障工作离不开高度集中统一的计划管理，作为我军经费管理主导环节的预算管理，仍然是军队财务管理的主要调控手段。经济体制的转换，使现行军费预算管理难以适应市场的冲击，对出现的新不能有力解决，军费预算的规范性与机动性的矛盾越来越突出。本文试图对军费预算规范性与机动性的对立统一关系进行分析，从中探讨能够适应新的经济环境，提高军费预算保障能力的有效途径，以求强化预算管理，充分发挥其内在职能。

1军费预算规范性与机动性的依据

1.1军费预算具有规范性的依据军费预算是按法定程序编制和审批的，并用形式表现出来的一定时期的经费分配及使用计划，具有较强的规范性。但在具体操作中，由于计划与实际脱节，使得预算的诸多方面看起来规范，执行起来却往往难以显示出其规范性，预算的规范性常常只体现在纸上、口头上。市场的波动、标准的失度，人们对预算重视不够，预算方法不够，都地冲击着预算的“规范”。没有规矩，不成方圆，没有计划，必然走向盲目、无序。

1.1.1预算是具有法律效力的计划预算一经批准即具有法律效力，它对军费预算的编制、执行审评以及监督等环节做出了明确的规定，任何有悖军费预算规定的活动都是违法行为，这一方面说明预算具有严肃性，另一方面也决定了它具有很强的规范性。 1.1.3预算是财务工作的军费预算的工作原理、方法、指导原则都来自实践工作中，是对财务工作规律的一种高度科学概括。作为一种科学的总结，它必定是以规范的形式存在，也只有具备规范的特性，才能让人们执行它、运用它。如果预算杂乱无序，就不能正确反映实践经验，难以使人们认识和接受，也就无法发挥其指导实践的作用。

1.1.4预算是财务分配的框架军费预算是国家预算的组成部分，是国家国防财政拨款在军队建设中的具体化。一方面，它运用计划手段，利用价值形式参与国民收入的再分配，反映了国家预算中分配给军队的国防费总体规模。另一方面，作为军队财务分配体系的主导环节，预算实际是一个财务资源分配计划，通过调整经费分配方向、规模和结构，人员、装备、物资等战斗力要素在军队配置结构，从财力上决定了军队的保障对象和发展目标。分配框架必然是规范的，否则无法确保经费按预定规模在各个方向上的配置。

1.1.5科学的预算是提高经费使用效益的保障军费预算是一个目的性很强的体系，在经费使用前，就已经明确规定了军费的用途和使用要达到的目的，通过预测分析和科学论证，使经费分配数量和结构合理化，节约高效的使用既定的军费。只有通过预算的规范约束，才可能保证军费按计划分配使用，才能达到预定的目的，否则，将使预算流于形式，根本谈不上提高经费的使用效益。

1.2军费预算机动性的依据军费预算的机动性是指在不超出规范约束的前提下，能够合理灵活的运用经费解决现实环境影响及出现的一些特殊情况，及时调整预算与现实差距。考虑军费预算的机动性是为了更好地处理它与规范性的关系，编制出更具有应变能力的预算。

1.2.1军队任务不确定性的存在军队是高度集中的武装集团，它的任务是保证国家安全，但受国际局势和国家战略的影响，不同时期军队任务、同一时期不同部队的任务都具有不确定性；而且在现实经济生活中，军队不仅是一支战斗队，也扮演着抢险队、生产队的角色，这使得新时期军队任务更加复杂、不确定。这些不确定因素就需要我们事先做出反应，即使不能准确预测，也有备于将来进行调整。

1.2.2是弥补人们认识能力局限性的需要人们认识事物不仅要依靠其自身认识水平和能力，而且很大程度上取决于占有的信息量。在市场经济条件下，事物具有多变性和不稳定性，使人们不可能收集到所需的全部信息，导致认识问题不全面，忽略影响事物的某些因素，如果不事先留有余地，在出现情况时则无力解决。

1.2.3是适应市场经济物价波动的需要当前市场经济的开放性，使得商品价格随着市场供求的变化调整的更加频繁，原有的标准也跟不上物价的变化，这在一定程度上影响了预算的准确性，使得预算很难执行。就要求预算编制、执行都应科学，不能太“死”，在无法准确预测物价上涨指数时，要留有一定的弹性“区间”，以求预算能适应环境的冲击。

1.2.4是实施调控的需要军费预算是以预定军队经济规模和运行结构为前提的，但这种主观认识并不能完全符合客观实际，实际操作中出现一定的差距是必然的，要使经费的分配结构优化，提高经费的使用效益，就应对其进行调控。另外，作为辅助财力的预算外经费，在新环境下虽在缩小军费供求矛盾缺口上起了很大作用，但也产生了造成军队经济运行秩序紊乱和结构失控的问题，这同样需要加强对预算外经费分配与使用的调节和控制。面对这些情况的出现，不应是盲目的、无准备的，而应预先在预算中考虑，适当留有机动，及时进行调控。

1.3军费预算的规范性与机动性是相互补充的、统一的

1.3.1规范使预算更具有权威性，而适当的机动则使预算具有弹性规范性与机动性可以相互弥补不足。预算作为一项法规，它必须规范。在编制、执行、审评各环节强调规范，使人们树立预算就是法的意识和违反它就是违法的观念，使其具有高度的权威性和严肃性。但过分的强调预算的规范性只能使预算成为一个不适用的法规，以致任何微小的情况变动都只有通过突破预算来调整，而适当的机动性则可使预算编制时更具有弹性，以便解决外界因素变化而对预算的影响。这里的“适当”是建立在规范的基础上。

1.3.2追求规范性与机动性的统一是军事供求矛盾突出时的理财之道在军费供求矛盾日益激化，国家财政拨款不可能满足军队建设需要时，要从总体上把握住经费的开支，尽量做到“少花钱、多办事”，把钱用在“刀刃”上，这就需要规范经费的收入和开支，该列入预算的一分也不能少，用预算来规范“得钱”和“用钱”，保障部队发展和作战需要。但在市场经济条件下，由于商品价格波动大，直接受供求关系的影响，而且由于地区的差异、各地经济条件和商品供求关系不同，致使同一种商品价格在同一地区的涨幅也不同，导致地区差价大，这使得一定的经费不能买到相应价值的实物，部队的需要得不到保证和满足，仅依靠规范则对它无能为力，只有通过预算编制的机动性，在确定各项指标参数时，上下留有余地，事先考虑到物价上涨情况及其他一些因素的影响，从而对规范进行必要的补充，这是在规范的基础上对规范的一种补充。当然还需要制定统一的区别政策，其实质也是一种规范与机动的统一。

1.3.3军费预算规范性与机动性统一存在是有条件的军费预算规范性与机动性是能够统一的，但是规范是占主导地位的，机动则从属于规范。在军费总量一定的前提下，如果机动方面的费用过高，则相对各事业部门所能分配的经费就会减少，就不能保障各项事业任务的有效完成，而用于机动的财力过少，则又达不到其解决一些特殊问题的费用需要，这说明两者要共同存在需要有一定的条件约束，那就是合理的比例。毕竟特殊问题出现的机会少，而各事业部门的经费关系到我军的建设大局，所以正常经费在预算中应该占有绝对优势，要远远高于机动费用，这在量的方面又说明了规范处于主导位置，而机动是建立在规范的基础之上，是从属于规范的，正确的处理两者的比例关系是预算成功的一个重要因素。

2军费预算的规范性与机动性的缺陷及分析

预算的规范性与机动性在军费预算中有重要作用，但在现实经济生活中，军费预算的规范性受到冲击，该规范的不能规范，其能动性、机动性也差，从而限制了军队财务的管理与调控。

2.1军费预算规范性的缺陷

2.1.1军费预算的某些环节存在规范“缺位”现象军费预算作为军队财务调控的工具，应该对其运作的各个环节做出明确的规定。但现实经济生活中，由于法规不完善，体制改革时制度建设未协调配套，使得该规范的没有规范，对预算执行中何时调整、怎样纠正偏差、机动财力的权限划分及数量界限等问题未进行必要的规定。 2.1.3对预算重视程度不够预算一经批准即具有法律效力，具有强制性和规范性。但实际工作中，有些单位并不能严肃对待这个问题。预算批准后，不按预算执行、不按程序报批经费的情况屡有发生。有些单位领导随意批条子、开口子，使预算执行结果与原来批准的预算相差很大，削弱了预算应有的严肃性，视预算为“儿戏”。

2.1.4预算执行中缺乏有效的控制由于受物价波动和外界现实经济环境的影响，预算的编制与实际执行有一定偏差，这就需要预算行使其调控职能，但实际操作中却出现了该调整的不调整，该纠正的没有纠正，削弱了预算的调控职能。

2.1.5监督无力，奖罚不明由于市场供求价格变动，体制转换时各行为主体出现一些不规范的做法，例如假发票、吃回扣等众多变通手段的影响使原有预算监督不力；对不按预算执行的人和事姑息迁就，处罚不严，缺乏法规责任与义务的对称性。

2.1.6各部门对机动经费的使用规定不明确，出现相互“扯皮”现象机动费主要由党委掌握，是用于应付抢险救灾等特殊情况的经费。但由于规范不够，遇到实际问题互相推诿，本该部门办的部门不办，该党委解决的不解决，致使机动费不能有效发挥作用。 2.2.1用机动冲击标准不按标准拨款、用钱，一味强调灵活性，而忽视了标准本身就是一种规范，灵活性应控制在标准范围内，导致经费不能及时、有效地进行保障，与预算的初衷相违。

2.2.2脱离规范约束机动性是在规范的基础上建立，是以规范为主导的，应在规范的约束之内进行机动，但现实中人们将机动与随意混同，不按规定行事，任意开支，视机动为“万能”经费的现象仍然存在，不按预算编制执行，不按规定程序调整的问题时有发生。

2.2.3对机动财力监督不够由于机动财力弹性大，用途不定且标准化程度低，致使对其监督困难，很多单位只管拨款，但是否用在“实处”，却无一个有效的跟踪机制对其进行科学的约束、考评。

2.2.4机动财力作用不明显由于在体制转换时期，市场物价变化频繁且涨幅很大，而现实中军队已不单纯是战斗队，它在社会经济生活中又扮演了抢险队及救灾队的角色，使得实际所需财力增大，而机动经费却依然甚微，这种财力需要与可能的巨大差距，使机动财力无法充分发挥其作用。

2.3军费预算规范性与机动性缺陷分析通过对上述军费预算规范性与机动性缺陷的认识，我们进一步了解到它们的重要，同时也有必要对其原因进行深层次的分析。

2.3.1军费的供需矛盾给预算的规范管理带来了困难由于军费总体规模受国家经济的规模扩发展方向的影响，国家长期以经济建设为中心，提出军队要忍耐，国家的军费缺口日趋扩大，军费预算在分配经费时，只能从财力上满足军队的生活需求和事业任务的最低维持程度，而所剩财力已十分有限，难以满足军队化建设的需要。总量的不足，必导致分量上的严重不足，各项事业单位、各级部队的经费缺口都很大，使得预算对保障重点和其调节职能的发挥难度加大，而各单位、各部门为了谋求自身发展和保障，必然突破预算约束，通过各种途径寻求经费供应或从预算外随意开支，致使预算刚性约束削弱。

2.3.2市场经济的竞争性、灵活性及其价格的波动性影响和制约着预算的约束力在市场这个大环境下，由于体制的转轨，相应制度还未配套或不完善，正当和不正当竞争并存，限价与不限价商品同在，使得供求关系出现了复杂性和多变性。市场价格上下波动，既有时间差别，又有地区差别，使得预算执行突破预算的可能性增大。军队经费预算为了适应市场的波动性，在编制时应留有一定弹性“区间”，而我军现行年度经费预算的各项收支指标基本上是年初敲定，缺乏弹性。而9～10月份的一次调整则明显滞后，不能解决问题。从表面上看，预算指标具有“刚性”，而实际上则是硬指标、软约束。

2.3.3从军费预算自身分析，我军军费预算的编制和管理方法也有很大缺陷首先，在预算的编制上，不是从总体目标到分项目标，从分项目标到计划的项目，依照项目计划需要的经费，而是沿用“滚动基数”法，以当年的拨款水平进行滚动，计划一年要办的事，安排一年的开支。另外，每个项目的上下不留余地，为纯粹的刚性，这种方法的弊端就是“看钱定事”，由经费的规模来决定待办的事，这必然割裂整体，助长了“本位主义”，缺乏全局观点，无法达到有限经费的使用最优，从财力上也难以连续地保障军队总体目标的实现，使军费达到综合平衡也就十分困难。各项目满打满算，一有情况变化，必然突破预算来进行调整，增加复杂性。其次，在预算的管理上，没有科学、完善的预算分析体系对预算的编制、执行进行充分的论证，以保证预算的准确性，强化预算管理；也没有准确可行的预测、决策方法，难以针对市场行情、部队任务、经费标准等因素的变化适时调整预算，提高其适应性，保证综合平衡。而且缺乏科学的考核监督体系以对其运作进行有效的监控。

2.3.4标准确立未按市场环境的变化而变化标准是一种规范，它是预算管理的基础，具有一定的稳定性和连续性，但现实中我们面临的是波动的市场，从各方面都感受到市场波动的冲击，现实的市场环境会使以往合适的标准变得不适时，尤其是使财务分配的价值标准与实物标准相脱离，而且这种变化是杂乱无序的，不是同步的。由于标准的弹性，需要我们一方面及时调整原有标准，但因标准的多样性需要我们通过预算计划对标准调整进行宏观控制，当然，完全依靠预算计划又不可能，毕竟预算的弹性是有限的，对突破预算则通过严格的审批程序来追加预算，因而标准调整的及时性需要特别地强调，同时对其变化幅度要有一正确的估计。

2.3.5对预算的规范性与机动性存在认识上的误区一些人认为预算的规范性就是预算编制、执行的越严越好，指标要硬，绝对的刚性约束，这样才能显示出其权威。还有一些人认为机动性越大越好，可以有更多的经费用于调控，应付出现的特殊。这些都是错误的看法，它们割裂了两者的统一，没有认识到只有两者的协调统一，才能真正解决现实出现的问题，只强调预算的规范性，而忽视其机动性，或者夸大机动的作用，而不顾规范的约束，其结果要么是预算很“死”，遇到哪怕是微小的外界因素变化，也无法应付；要么导致开支随意，预算不按编制执行，两者相脱节。另外，体制转轨导致上出现一些不正常、不规范的行为。如以“情”办事、要“红包”、吃回扣等，在这样的社会经济环境下，军队在与地方交往过程中，也不得不“入乡随俗”，顺应这种不良现象，致使不重视制度，只重人情，和哪个单位熟就给哪个单位多拨款，哪个单位送得礼多，哪个单位的经费就多。人治大于法治，对合理不合法的事，只讲灵活而不顾约束，认为预算只是形式，执行与不执行都无所谓，根本没有认识到预算规范性与机动性统一的重要，没有规范与机动对立统一这一概念。

通过上述我们得出，军费预算规范性与机动性是对立统一的这一结论，随着军队财务管理体制的改革，军费预算体制也需在规范与机动统一协调的基础上进一步加强和完善。以求其能充分发挥内在职能作用，提高军费使用效益。

3军费预算管理体制改革过程中的规范性与机动性统一协调处置对策

3.1贯彻军费预算规范性与机动性对立统一的思想首先，在预算的编制中，要将规范与机动有机地结合起来，对预算科目分类要合理，规范预算编制的各项程序，在确定项目和各项目指标参数时要充分强调两者的统一，既明确划分各项目，科学填制指标，同时又留有机动，增强预算，以适应市场波动的应变能力。其次，在预算的执行中，要严格规范经费的分配，使经费的开支严格按预算的编制执行，当然并不是任何情况下都不改变，对确实需要调整的也可以进行在机动财力范围内的调整，可以不突破预算解决；对大的变动，可以用追加或追减预算的突破预算调整，但要严格规范审批程序，按预逄规定的程度审批后方可执行。最后，在预算的审评和考核过程中，科学的规范各项考评指标，严格按指标来考核年度预算安排及预算执行情况。 3.3科学预算，实行中、短期相结合的预算方法化军队建设是人员素质与武器装备技术性能不断提高的积累过程，是不断从量变发展为质变的过程。很多建设项目不是在短期内所能完成的，需要对比较长的时期内连续不断的投入军费，进行中、短期相结合的计划安排。我军现行的经费预算体系由军费年度总预算，军费年度分项预算、军区及部队年度总预算、军区及部队年度分项预算和专项预算构成。由此可见，除专项预算外，军费预算主要是年度预算，由于年度预算缺乏连续性，很难对军队建设财力保障进行全面地、综合地中长期判断，不利于部队的长远建设。因为预算年度短、对建设周期比较长、耗用资金比较多的项目缺乏相应的连贯一致的财力保障，很可能出现财力充裕时多拨、财力紧张时少拨的情况，不利于重大项目的建设；预算以1年为期限，下级不知道下个年度经费数量，下级就不便对经费做出连贯一致的安排，这样在某种程度上助长各级各部门的短期行为和军费使用的盲目性。为改变这种状况，须改革预算编制期间，把年度预算和五年复式弹性预算结合起来。

复式性预算就是将现行的预算分为维持性经费预算和发展性经费预算，同时增加预算的弹性，将现行预算分为维持性收支和发展性收支，从而能够针对不同性质的经费采取不同的保障原则，符合我军质量建军的方针。另外，由于受市场制约，价格变化频繁，预算收入指标和预算支出指标都会有较大波动，从而要求有一定灵活性，复式弹性预算正是为适应这一要求而建立。在编制预算时，先对一些因素指标进行预测，利用科学方法测定其变动范围，使预算指标都具有一定弹性，可以自发的对收支数加以控制，提高预算的适应性。由于国家制定的发展计划一般是五年期，军队的发展要和国家经济建设高度统一，采用五年复式弹性预算使军队与国家发展同步，有利于军队建设的长远发展。

3.4重视存量调整，减少调控压力我军军费供求矛盾突出，军费总量不足，国家不可能拿出更多的钱投入国防建设，军费供求存在着较大缺口，而且由于市场经济的确立，价格制度的改革，造成了物价大幅度上涨，1978～1991年军费增长96.8%，而同期物价指数上升114%，这期间军费实际是负增长。因为我军还没有一个法定的军费增长机制，难以依靠军费规模的扩大来解决问题，所以要提高现有军费的使用效益，就必须要在军费存量上下功夫。目前，我军经费实行的是滚动预算，某一单位的基数如果大，则其下年增得也就越多，而基数小的单位则增加的也就少。这也存在一定程度的存量调整，但其存量调整的幅度受到限制，一般只会增加，不会减少。因为一个单位或一个部门能够使用与保管的资产与经费的量，直接体现为局部利益，因而给它增拨经费很容易，核减经费或是调走资产却很难。这样，存量调整在我军实现还很难，我们认为，要解决这一问题，首先通过预算了解各单位的物资经费保障需要，在决算时针对不同需要和实际可能进行调整，赋予集团军一级调剂权，在军范围内调剂使用各种装备、器材、经费。这需要严格规范调整的时机、程序、审批权限及调剂的具体内容。

3.5加强预算外经费的管理预算外收入是我军军费的辅助来源，在国家财政拨款数量一定的情况下，预算外收入的多少对军队建设具有一定的影响，其有助于缓解经费供求紧张的矛盾，弥补预算经费的不足。但是由于它具有来源的分散性、收入的易变性和支出有较大的自主性等特点，而给管理带来了难度，并出现了不少问题：按三总部的文件规定，一切预算外收入必须全部交同级后勤财务部门，但现在未按规定执行的问题还较突出；预算外经费支出未纳入年度收支计划，消耗性开支大。预算外支出一律纳入年度经费收支计划，是加强财务管理、实现收支平衡的重要措施，但实际操作中，许多单位的预算外经费没有同当年预算进行统筹安排，或者在年度预算没有安排的情况下，直接对下划拨，有的虽然纳入年度预算，但超预算开支。这从一方面体现了预算外经费弹性大、管理难，但另一方面也表明在预算中，对预算外经费规范力度不够，或者说没有引起人们的重视。

针对这些，我们认为应对预算外经费管理引起重视，严格规定经费上缴时间，对按时足额上缴的，给予通报表彰，并给予一定奖励；对不按时足额上交预算外经费收入的，通报批评，并按规定处以罚息；对转移和隐藏应上交预算外经费收入的，按违反财经纪律论处，追究单位领导和当事人的责任，严格按预算安排进行支出，在预算执行和审评时加强对预算外的考核和监督。另外，预算经费收入中一部分将作为机动财力，以便党委有充足的、用于应付特殊情况的财务基础。

3.6规范机动财力的使用由于在市场经济条件下，物价的波动，戏通货膨胀的影响及经济与专业技术的紧密结合，（核实）为求达到各要素之间、各部门之间的相互协调，实现资源配置的整体优化，中央军委在根据部队实际，从我军整体利益和长远战略出发，深刻分析了各级经费供应形式后决定加大各级机动财力。特别当前经费紧张、供需矛盾突出、要办的事很多，由党委直接掌管部分财力是保证各级党委、首长遇到特殊情况，能够调节有力、指挥有效的需要，也是适应军队建设复杂多变的需要。但是由各级直接掌握、集中调控的机动财力，与其他事业经费相比，开支弹性较大，标准化程度较低，故在预算中安排使用的难度也就更大，当前预算的权威性不强，规范的约束力软化，致使机动财力开支随意性大，长官意志严重；开支经费多，解决问题少；注重短期行为，花光吃光，损公肥私的现象时有发生。所以当务之急就是在规范性与机动性统一的基础上，严格规范机动财力的使用。

3.6.1规范和确定机动财力的使用时机使各级党委明确机动费是在各级适量集中形成财力“拳头”，用于消除预算中由于标准与实际偏差，通过审定年度预算、决定重大开支，把握经费支出方向，等“五一”节来实现对单位经费有效的调控。机动财力成为党委财权的一部分，要防止和克服各事业部门和党委“扯皮”。明确该由党委解决的问题由党委解决，该由事业部门解决的由部门解决，不能因为各级党委有了机动财力就把什么问题都推给党委；各级党委也不能因事业部门负责分项经费的分配计划，就不予受理和承办一些本该解决的特殊问题。

3.6.2必须合理确定机动财力的比重合理确定机动财力的比重，是军费预算规范性与机动性统一的条件，也是预算能够适应新体制的一个重要因素，我们认为，总部一级设有军委预备费，但由于其负责全军的调控，面对新环境下物价的波动，原有标准显得无能为力，建议加大比重，主要依据当年的物价上涨指数和通货膨胀率来确定增加额；大单位一级由于归口管理着生产经营，有一定的预算外收入，故不需增设预备费，它主要以预算外收入来弥补原有机动财务标准的不足，可以按照实际所需适应加大预算外补入数；而集团军一级，由于生产经营由大单位归口管理，使其机动财力减少，机动财力主要是机动费和调剂经费，这里我们认为可以加大军一级的经费调剂权，增加其调剂经费的量。因为军一级人数多，经费量大且常跨省驻防，供应情况复杂多样，各大单位应适当下放调剂权，使集团军一级根据所属基层部队实际情况，调剂余缺，发挥有限经费的使用效益；由于师团两级经费家底薄弱，预算外收入也较少，但实际困难很多，故应加大机动费标准，建议在原来占预算经费支出的5%～10%基础上增加50%，使党委有必要的财力基础，利于更直接、更有效地对所属军事经济活动进行有效的调控。

3.6.3建立健全机动财力的监督机制对机动费使用必须跟踪问效，不能把钱拨下去就万事大吉了，要建立监督机制，查看补助与机动指标是否用在“机动位置”上，开支是否符合财务规章制度，是否预算的约束之内。