浅谈鄱阳湖区农村污染防治期待法制创新

鄱阳湖区农村经济增长与环境保护的矛盾正日益显现。面对湖区环境日益严峻的挑战和农村环境治理的不完善现状，环境法律制度应有创新与突破。制定一部有针对性的地方性立法，赋予环保部门更大的执法权，充分发挥湖区广大民众的环境治理参与权，倡导现代环保理念，提高公民环保意识，是生态视角下解决湖区农村环境问题的有效途径。

鄱阳湖区位于江西省北部，是长江中下游五大平原之一，以鄱阳湖水域为中心，沿湖l1个市(县)有近660万人口，占江西全省人口的15．8％。湖区流域面积超过16万平方公里，占长江流域面积的9．O％。湖区水生动植物资源丰富，盛产多种主要农产品和淡水产品，是全国重要商品粮生产基地。近年来，随着湖区城乡经济快速发展和工业化、城镇化的全面展开，污染源逐渐增多，导致湖区环境质量恶化，已到了非花大力气解决不可的地步。

湖区农村环境告急

湖区生活污染与日俱增 随着我国社会主义新农村建设步伐的不断加快，湖区小城镇和农村聚居点的规模也迅速扩大，城市化倾向日益明显。但由于资金、技术有限以及其他原因使聚居点的基础设施和环境管理严重滞后，现有小城镇和农村聚居点的生活废弃物处理厂的建设及容量都不能满足实际的需要，农村居民的生活污染物一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。农村居民的生活垃圾、生活污水以及人粪尿等对农业生产环境和农村生活环境造成的污染日益突出，已成为湖区农村一大“公害”。据不完全统计，20o8年，鄱阳湖区农村产生的近200万吨农村生活垃圾几乎全部露天堆放，1000余万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。

湖区工业污染正在升级 近年来，伴随产业梯级转移和农村生产力布局调整的加速，越来越多的开发区、工业园区在鄱阳湖区农村悄然兴建，造成城镇工业污染向农村地区转移的趋势进一步加剧，一些城郊地区己成为工业废渣的堆放地。特别是乡镇工业布局分散、设备简陋、工艺落后，企业污染点多面广，难以监管和治理。因污染引发的民事纠纷事件也呈上升趋势，环保纠纷已成为继征地、拆迁之后又一影响社会稳定的新问题。"

湖区环保“软件”不“过硬”

环境监管不适应形势发展 受环境执法机制不合理、执法体制不顺、部分执法人员素质不高以及执法能力落后等因素的影响，环境保护部门在环境执法方面存在着监管不力的状况，企业违法排污的问题难以得到有效遏制。一是少数基层环保部门执法受到行政干扰。部分地方政府单纯追求经济增长速度，对环境保护重视不够。个别地方在建设项目环境影响审批时存在首长意志现象，使基层环保部门难以履行监管职责。二是治理农村企业污染，环保部门依法只有限期治理、停产治理的建议权，决定权在同级政府。环保部门目前的排污收费远远低于污染治理成本，处罚力度小，对于许多企业而言无关痛痒，排污企业宁愿接受处罚也不愿投入更多的资金建设治污设施。三是环境保护机构、人员素质、执法手段、执法经费不适应形势发展需要。目前，包括鄱阳湖区在内的整个江西省尚有24个基层环保机构为事业单位，不具备独立的执法资格，大部分设区市环境监测设备老化，绝大部分县级环保部门由于机构、设备、人员素质等因素难以全面履行监管职责。

环境教育落后，环境意识欠缺 从总体上看，我国的环境教育事业尚不完善，仍处于探索阶段，存在着很多亟待解决的问题，没能充分发挥出环境教育工作应有的作用。广大湖区居民的环境污染危害意识十分淡薄，对生态环境问题及其成因、危害、防治办法等了解较少，许多湖区农民还存在着落后的生产习惯与不良生活陋习难以改变，农民不愿意或者没有能力将更多的资金投入到农村环境保护事业中，在一定程度上变相放纵了湖区农村生态环境问题的滋生。同时，伴随传统生产方式的改变，为追求产量的最大化和劳动的最小化而大量使用农用化学品，加剧了农村环境污染；对资源掠夺式粗放型经营，重开发轻保护，片面追求经济效益，造成生态环境系统脆弱，导致湖区农村生态环境问题进一步恶化。

强化软肋以法治污

针对性立法是有效之道 “小智理事，大智用人，睿智立法”，立法是依法保护鄱阳湖区农村环境的重要一环。建议根据鄱阳湖地区农村环境保护的实际情况，以建设资源节约型、环境友好型、生态和谐型社会为目标，由江西省人大或其常委会制定一部专门性的鄱阳湖区农村环境保护地方性法规。该法规应坚持“以人为本”的立法观念，以科学发展观为指导，从改变农业发展模式和农村居民生活习惯入手，实现对农村环境污染的有效防治。由于该法规适用范围就是鄱阳湖区农村，对本地区具有很强的针对性，能够充分反映鄱阳湖区的具体情况和实际需要，可以集中解决问题比较突出而国家环境立法尚未规定或者不宜规定的事项。法规的制定也应对《环境保护法》等法律规定中不明确或者规定有矛盾的环节，根据鄱阳湖区新农村建设的未来发展，比如加强农村发展规划，制定相应的乡镇工业污染防治规划、农业生产污染防治、农村生活污染防治、农村生活垃圾收集处置规划以及乡村集约化养殖污染防治等作为主要规范对象，在法规中加以明确和调整。可以从环境保护角度出发对化肥、农药、农膜等农用物资的使用行为进行具体的规范和调整，有些暂时难以形成制度的管理内容，可列入乡规民约，让广大村民有所遵循。对农村生活污染源的防治，可以授权地方政府制定严格的管理措施。对故意污染环境，肆意偷排乱排废气、废水、废渣等污染物，严重破坏环境，损害人民健康的行为，应规定严厉的惩罚措施，让污染者付出沉重的代价，以保护鄱阳湖这“一湖清水”。"

农村环境执法必须加强

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效”。这是张居正奏疏中的一句话，他说依法行事比立法更难。有效治理鄱阳湖区农村环境污染，保护好这一区域曾经“山青水美”的良好人居环境，必须加强农村环境执法，执法成为依法保护环境的重要手段和关键环节。

设置区域性和流域性执法机构负责跨地区、跨流域的环境管理和执法问题 当前，可以考虑设置环鄱阳湖区域环境保护综合执法局，执法局直属江西省环保局领导，在人事编制上不隶属于当地政府主管，在财政上独立于地方政府，减少地方政府基于利益冲动而对环保执法横加干涉的情形出现。同时，执法局可以协调农业、林业、水利、国土、海事等各部门之间有关环境执法方面的事务，避免多头执法，红头文件相互打架的事情发生，提高工作效率。

赋予环境保护机构强制执法手段，提高罚款额度 鄱阳湖区农村环境保护执法难的原因有多种，但其中最主要的原因是环境执法成本高，守法成本高，违法成本低。这就需要提高环境违法成本，充分发挥环境行政处罚的经济惩罚功能，以增强农村环境执法的法律严肃性。例如，可以根据危害程度、污染面积、违法时间，决定处罚额度。危害越大、污染面积越广、违法时间越长，处罚额度就越高，避免出现现实中部分排污企业预先一次性缴清排污费，然后无节制排污的恶劣情况。可以依据污染事实，加大处罚力度，扩大没收环境违法财物的适用范围，对法人环境违法实行两罚制。严厉的环境污染行政处罚既具有足够的警示意义，又可以提高企事业单位遵守环境法律法规的能动性，优化执法环境。

大力提高环境执法人员素质 要提高农村环境执法队伍的准入标准，可以通过考核把专业素质和文化素质都偏低的人员拒之门外。把好环境执法人员的培训教育关，建立严格的执行人员监督、考核、淘汰制度。下大力量培养执法骨干，特别是选派执法人员进行系统的法律专业知识学习，带动和提升整个环保执法队伍的执法水平。按照统一名称、统一职能、统执法装备的要求，加强环境执法队伍的标准化、规范化管理。加大投入，改善环境执法条件，不断提高监测、取证技术水平和快速反应能力，给予环保执法以强有力的科技力量支撑，确保执法的准确性、科学性和时效性。

提高公民环保意识必不可少

农村的环境保护工作是一项十分复杂的系统工程，涉及农村的方方面面。湖区各级政府及有关部门可以将与环境保护有关的科学知识、法律常识纳入宣传教育计划，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体广泛开展多层次、多形式的舆论宣传与科普教育，及时报道和表扬先进典型，强化农村基层干部和广大群众生态环保意识。重视环境保护的基础教育与专业教育，组织编写相关宣传资料以及面向社会各层次的科普读物。开展“绿色学校”“绿色社区”等公益活动，进行多种形式的生态环境教育。鼓励工会、共青团等各社会团体和公民积极参与环鄱阳湖区生态经济圈建设。加强对各级领导干部、企业法人、经营者的可持续发展理论与环境保护知识培训。通过宣传教育，使每个人都能自觉地从自己做起，从小事做起，为防治湖区农村环境污染奠定坚实广泛的群众基础。