农村基层民主建设和民主监督现状问题及对策

社会主义民主的本质和核心是人民当家作主，而基层民主，是人民群众直接参与国家或基层组织民主管理的重要形式，是人民民主权利的直接体现。实现充分的社会主义民主，是以中国共产党领导的全体人民的共同理想和愿望，也是一项伟大的社会实践。我国农村幅员辽阔，人口众多，农村基层民主建设搞好了，我国社会主义民主就有了广泛、坚实的基础，民主监督的作用和效力得到较好的发挥。新中国成立以后，特别是党的十一届三中全会以来，我国广大农村基层民主政治掀开了崭新的一页，取得了举世瞩目的成就，主要体现在以下四个方面：

一是不断完善的人民代表大会制度，保障了人民当家作主的政治地位。三中全会以来，我国人民代表大会这一根本的政治制度得到了不断完善，恢复了县、乡人民代表大会，强化了人民代表大会的职权，改革了选举制度，把直接选举扩大到县级，并实行差额选举，从全国广大农村基层的选举产生的200多万名人大代表都是由选民直接民主选举产生的。多年来，我国选民积极参加选举，平均参选率都在90%以上。与此同时，县、乡人民代表大会闭会期间的工作也逐步得到加强，充分保障了人民群众当家作主的权力实现。

二是用法律形式对村民的自治制度作了规定和保障，加强了基层民主建设。为了保证广大农村群众对民主的普遍和直接参与，国家颁布实施了《村民委员会组织法》，明确规定在农村实行村民委员会制度。到目前为止，全国农村通过无记名投票选举产生了100多万个村民委员会。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现了较充分的基层民主自治。

三是深入开展全民普法教育，社会主义民主与法制观念逐渐深入人心。通过“一五”、“二五”、“三五”和正在进行的“四五”普法教育，我国广大农村群众的法律意识有了很大程度的提高，要求平等地参与民主管理、民主决策的意识得到了普遍增强。

四是县乡人大代表大会的地位有了较大提高。随着依法治理工作的深入开展，有力地推动了法律法规在农村的贯彻实施，同时也使法律法规实施的监督主体——县、乡人民代表大会的地位有了进一步提高，作用有了明显的增强。

但目前，我国农村基层民主，无论是民主的广度还是深度都只能算是在“初级阶段”。由于我国民主监督的方式是由国家性质所决定，因此在广大农村的这种民主监督更多是一种“民对官”的监督，即人民群众对各级“官员”广泛的民主监督。它有以下几个特点：一是在监督形式上，可以是公开的，也可以是不公开的；二是不具有强制性，民主监督对被监督对象不具有强制权；三是民主监督是人民群众的一种权利。因此，农村民主监督的权利实现的广度和深度，很大程度上取决于人民群众的主人翁意识、民主意识、法律意识和文化水平，取决于国家整个民主政治制度和法律制度的健全和发展，取决于国家对民主监督的重视和对行使民主监督主体的支持和保护程度。

民主是一种管理体制，是相对专制而言。社会所有的成员参与统治的理想民主似乎是永远不可能的。但相对于一个小型社会而言，比如一个村，或一个乡，决定一项有关全体的重大事项，搞直接民主，人人参与，这是可能的。就如我国现行法律明确规定了县级以下人大代表实行直接选举，这充分说明了民主广泛程度，但从另一个方面来讲，其广泛性还差得远。九八岁末四川省遂宁市中区的一个偏远乡进行了由全乡选民直接选举乡长的创举，就是对选举制进一步完善的一种尝试；还有我国当前一些农村正在进行的“海选”村里当家人的做法，也充分说明了我国农村基层群众正期待着一种更为广泛、直接的民主，特别是对选举行政长官的权利的分享。

二、存在问题

民主的广度、深度和范围，是评价民主的重要“尺度”。看民主到底有多大的广泛性，这个“尺度”可以用数字计算出来，就是实际参与决策的人数除以该社会正式成员总数所得的百分比。在许多事务的管理、决策上，目前我们这个百分比都还偏低。在当前农村中，决策公共事务时，村民仍是较少持久、热烈地思考、讨论。这就是一个“深度”的问题。当然成员直接当家也好，间接当家也好，都算是当了家。就像目前我国农村村民自治，选出自己的代言人或组织管理者，就算是当家了。可问题偏偏就在于委托这些村民代表当家时，有时代表可能不是主观故意，而是因智力水平太低，其作出的决定违背了人民的意志，或者当权者出于某种私利，一些事务不公开，一些事情不让人民当家作主，这都是民主“范围”问题。由民主的这三个“尺度”可知，我国农村基层民主建设和民主监督亟待不断完善、进步。有人认为，这样搞民主，反而流于形式，这种看法有失偏颇。其实，就是因为民主形式的深度不够，民主权利才会被弃置。但要达到一定“深度”，首先必须要有一个条件，即全体社会成员的平均智力水平要达到一定高度。众所周知，近几年我国农村扫盲工作取得巨大成效，众多文盲脱了盲，但其效果有多大，水分有多少，还值得怀疑。没有一定的文化水平的社会成员如何去深入思索一些关于切身利益的问题呢？除此之外，民主深度还需要法制条件、物质条件和心理条件来充分保障。

具体地讲，当前我国农村基层民主建设和民主监督主要存在这么几个问题：一是普遍的民主意识还不很强。这表现在农村换届选举中选民直投率还不太高，在一些农村拥有选举权的村民，由于外出务工或交通不便，不积极或不参加投票，更多的是主观上认为选举无所谓，影响了选举的直投率。二是选举中宗族势力的干扰还不同程度存在，尤其是在村委村换届选举中，一些农村中有宗族势力操纵基层政权的苗头和趋势。三是一些乡镇在选举中，图省事、省时，对农村选举的宣传工作不到位，选民登记不细致，人大代表搞内部“钦定”，选举不按程序办事，选举结果不当场公布等。四是乡镇政府没有处理好与村委员之间关系。根据村委会组法的规定，乡镇人民政府与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系。但现实中确有那么一些乡镇把村委员摆在自己领导之下，作为“行政村”，发布命令，村民要想自治其实很难。五是有些村委会规模过大，情况复杂，村民自治不易。村民委员会组织法规定村民委员会是按照“便于群众自治”的原则设立，村委会一般设在自然村。但我国的一些农村中，仍有许多村委会是由多个自然村合并，这样若是几个自然村有历史矛盾，“势力”均衡，就不利于村民选择自己信任的人选进入村委会，对他们的工作进行检查监督；也不利于干部与村民保持较经常的联系，及时解决一些问题。六是村委会不是通过村民会议决定一些重大事项，而是过多地行使了行政决定权力，把村委会变成了一级政权机构。

三、对策建议

民主是一种国家形态，实行哪一种民主形式，是由国情和历史决定的。在我国这样幅员十分辽阔，拥有12亿多人口的大国，由于封建专制历史影响漫长，经济文化尚不发达，及由此基础上产生的国民特点，决定了社会主义初级阶段只能实行人民代表大会制度这种代议制民主。扩大基层民主，在基层实行直接民主管理，实行村民自治，使之和人民代表大会制度互为补充，是我国社会主义民主政治的两大形式。同时，通过农村基层民主实践活动，教育广大群众，培养出一大批能正确行使民主权利的合格公民。从这个意义上说，基层民主是社会主义民主本质的体现。同时，基层民主又是人民代表大会制度的基础，基层民主制度健全与否，直接关系人民代表大会制度完善程度。党的十五大报告指出：“扩大基层民主，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广" 泛实践。”扩大和健全基层民主，是完善社会主义民主制度的重要内容，对于健全我国社会主义民主政治制度是有很重要的意义。当前，推进农村基层民主建设，加强基层民主监督，必须不断完善制度建设，提高制度化、规范化水平，并保证其落在实处。

1.完善选举制度，积极推进基层直接选举。

保证人民群众直接行使选举权，是实现基层民主的重要内容。十一届三中全会以来，我国制定和健全了一系列基层选举的法律和制度，实现了人民群众的直接选举的权利，使人民群众成为真正意义上的国家主人。但我们同时也感觉得到，这种直接的面太窄，乡级行政长官没有普遍实行直选，在选举中，一些地方搞内定、指选等，行政干预明显；少数农村中还出现了宗派干扰选举等不正常现象，妨碍了群众直接行使民主选举权。随着改革开放经济建设的发展和选举制度的逐步完善，农村群众的民主法意识不断增强，自由行使民主权利的要求越来越强烈。实践证明，在基层实行公开、公正、公平的直接选举，反映了社会和基层民主发展的客观要求。选举制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国民主制度的重要标志。县、乡人民代表大会是最基层的一级政权组织，它与广大农村群众关系最直接、最紧密，其选举制度的完善对扩大基层民主有不可忽视的重要作用。农村基层社会生活的群众自治，其组织形式是村民委员会，它的涵盖面相当广，是基层民主的重要组成部分，有强大的生命力，与基层政权关系最紧密。因此，扩大基层民主，首要就是保证县、乡人民代表大会和村民自治的群众性自治组织的健康发展，杜绝选举中任何压制和妨碍民主的行为。

完善我国的选举制度，特别是引入竞争机制，积极推进基层的直接选举，对于坚持人民代表大会制度，推进我国基层民主政治进程有着十分重要的意义。因此，第一，要解放思想，转变观念，在选举领域大胆引入竞争机制。竞选其实就是一种竞争机制，是将竞争引入政治领域的一种形式。在选举中引入竞争机制，有利于优秀领导管理人才脱颖而出，有利于加强人民群众对公仆的监督。第二，要充分发挥我们的政治优势，努力做好工作，使竞争公平健康顺利地开展。我国的国体和政体都有很大的优越性，使竞争可以有组织地进行，这样可以防止地方保护主义、小团体主义和拉帮结派、另立山头、诱选、贿选等不良行为的发生，使选举朝正确方向健康顺利发展。第三，要建立和完善符合我国国情的，有中国特色的包括竞选在内的民主法律体系，加强法律规范，以确保竞选的正常进行。实行竞选，要靠法律保证。国家要加强这方面的立法工作。

与此同时，在村民委员会的选举中也要加强竞争机制，敢于放手发动群众提名推荐候选人，并经过反复酝酿协商，由选民直接投票选举村委会组成人员。要严格按照法律和规定，组织村民按照法定程序，真正把群众拥护的、思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进领导班子，使我国农村基层民主建设真正得到加强和完善。

2.推行政务公开，实现民主管理。

公开性是实现民主的主要特征之一，也是实现民主管理的前提之一。党的十五大报告对此作了明确的阐述：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”这对扩大基层民主提供了政治保证。当前农村工作中出现的干群关系紧张，中心工作任务没法顺利地落实到群众中去，不是决策不科学、不实际，其中一个重要原因，是办事不够公开。有的地方群众屡屡状告基层干部，并不见得都是干部有问题，而是对干部不了解。实行政务公开，让群众心里明白，还干部清白，有利于集中精力搞好工作。近年来，一些地方的将涉及群众切身利益的事情公开，并形成制度，如村级选举，调整承包土地、划分宅基地、修桥造路、兴办水利等，都是在广泛征求群众意见的基础上，定期公布进展情况，接受群众监督，受到了群众的欢迎，有效地防止了滥用人民和法律的赋予的权利。实行政务公开，既是扩大基层民主的需要，也是提高工作效率的需要。

因此，基层政权机关要注意了解群众的意见，能公开的办事制度、决策程序和群众关心的重大问题等都应公开，增强工作透明度。基层群众自治性组织直接产生于群众，它的管理活动必须体现民主原则，村民委员会是农村群众性自治组织，实行直接选举和自我管理、自我服务、自我教育，是基层民主制度的直接载体。村务和财务等，都要向群众公开，并尽可能吸收县、乡人大代表和群众参与，加强村级民主管理和监督，以取得群众配合和支持。

推行政务公开和民主管理制度，涉及到方方面面的复杂关系，要使这项工作顺利进展并长久地坚持下去，要注意抓好三个问题：一是政务公开制度要规范。制定政务公开和民主管理制度要符合法律法规、政策和上级有关规定，内容要具体，规定尽可能量化、细化，便于干部群众执行，避免原则性太强，执行可上可下，群众无从监督的弊端。二是突出抓好财务管理。政务公开的重点是财务公开和集体资产公开，尤其是在农村，财务管理和集体资产的管理，关系到群众切身利益，广大群众对此非常关注，只有财务明白，干部才能清白。因此，在农村，首先要抓好村集体财务清理工作，摸清财务情况，及时处理一些经济违纪问题，并在此基础上逐步搞好乡级政务公开。三是建立健全监督机制。村务公开和民主管理工作不能搞形式、走过场，要长久地坚持下去，必须建立健全的运转监督机制。乡镇党委对村务公开工作要起领导和监督保证的作用，并积极做好村务公开的完善和巩固提高工作，把这项工作作为农村工作一项长期的任务抓紧抓好。要层层建立村务公开责任制，把这项工作纳入干部考核内容，作为评先进的依据，使村民委员会干部自觉地开展村务公开、民主管理工作。

村民会议是村民自治的主要形式，它是村民自治权力的具体体现。村民会议具有权威性和广泛性，这使村民的主人翁地位切实得到保障。因此，要切实开好村民会议。开好村民会议要有议题，要做好准备，要有合适的方式。根据不同内容，村民会议必须定时、定期召开，一年可开几次。还要根据工作需要，不定时、不定期召开一些临时性、应急性会议。村民会议进行表决的时候，要坚持少数服从多数的原则，不能由少数干部拍板定案。要正确处理好村民会议与村民代表会议的关系。村委会组织法规定只有经过村民会议的授权，村民代表会议才有权决策，不授权就不能决策任何事，被授权的村民代表会议才能研究讨论决定村中事宜。就全国而言，人民代表会议是最高权力机构；就一村而言，村民代表会议不是最高权力机构，不能把它等同于人民代表会议。村委会不实行间接民主形式，而是实行直接民主形式，这是我国实现民主建设的一次历史性飞跃。因此，村委会要建立健全村民议事制度，摆正村民代表会议和村民、村民会议的关系，保障基层群众自治的顺利实现。

3.加强民主监督，增强法律监督效力。

扩大基层民主，关键是要完善民主的法律监督机制。历史已证明，不受监督的权力必然导致腐败。无论是选民选出的人大代表还是代表选举产生的乡镇政权机关领导人，或是村民选举出来的村委会干部都必须接受群众的监督。但由于民主监督不具强制性，因此，民主监督只有通过专门机关的法律监督才能起作用，因而专门机关必须重视和发挥民主监督的作用。法律监督是诸多监督手段、方法中一个最为重要方面，它是用法律手段，对于法律实施过程中的活动进行监督和督导，纠正违法行为和追究法律责任。民主监督是法律监督的基础，法律监督是民主监督的保障。" 必须把这两种监督很好地相结合起来，充分发挥二者在加强社会主义民主和法制，促进国家机关廉政建设，克服官僚主义，提高工作效率上的作用，农村基层民主建设才不至于成为一句空话。

民主监督是法律赋予人民群众的一项重要权利。人民代表或村民对违法乱纪严重失职的乡镇领导干部或村委会成员，有权检举或者提出罢免意见。这一点非常重要。罢免权是监督权的最高表现形式。政务分开是乡级领导班子和村委会成员接受民主监督的好形式，只有把直接涉及群众利益，群众普遍关心的乡里或村里的大事向代表和群众公开，人民群众才能进行有效的民主监督，保证乡级领导干部和村委会成员依法行使职权，保证他们始终为全乡、全村大多数群众的利益工作。加强民主监督和法律监督，首先要加强乡镇人民代表大会的职能和闭会期间人大主席团的作用，促进宪法和各项法律法规在本行政区域的贯彻执行；加强同乡级人大代表的联系，充分发挥代表的作用，加大监督力度，提高人大监督实效。其次是要统一干部和群众对实行群众自治的认识，提高执行村(居)民委员会村组织法自觉性，村里的干部由村民自己选择，村里的一切大事都由村民自己作主。同时，要正确处理好村委会与乡镇政府的关系，正确处理好村民自治与依法治村的关系，正确处理好村委会与党支部的关系，通过健全法规政策等手段来规范村里的一些工作，加强法制建设，严格执法，从根本上防止问题的发生。

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