农村土地制度的缺失及对策

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现行的农村土地制度是建立在农村土地家庭承包经营方式上的一种土地的分配、经营和管理制度，是农村经济转轨时期的一种体制的安排。在农村改革开放初期，为提高农村生产力，促进农村经济发展和改善农民的生存环境提供了制度保证。但随着时间的推移和农村经济形势的发展，这种制度所体现出来的缺失也逐步显露出来，并逐渐成为制约农村经济持续发展的消极因素。

“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位。首先，农村集体所有这一概念本身模糊。按照现行农村土地制度的规定，农村土地属农村集体所有，农村集体是农村土地的合法产权持有者。农村土地集体所有，这一概念形成于农村改革开放初期，其本意是要保留农村土地公有制这一宪法宗旨，在公有制的基础上实现农村土地所有权和经营权的分离。但农村集体是什么？是指乡镇政府？还是指村级组织？或是二者兼而有之？正是这一种概念上的模糊，导致了农村土地产权归属定位的模糊，使乡镇政府、村级组织和农民在土地利益分配因产权的模糊而各置一词。其次，农村形势的发展使土地属农村集体所有这一提法面临挑战。那时农村集体经济尚未瓦解，农民尚未具备足够的实力来挑战农村集体的权威，对农村集体依然存在较大的依附性。而且作为当时的村集体的体现者村民委员（会笔者认为），具用行政处罚权和经济支配权，因此，对土地的调配和管理上有绝对的权威，农民无权对自己承包的土地随意改变其用途。但随着农村形势的变化，产业结构的调整，农民就业方式的多元化，特别是农村集体经济的逐渐衰弱和瓦解，大多数地方的农村集体已名存实亡。农村集体对许多农民来讲只是一种法律意义上概念和历史习惯

性的名词，农村集体对土地的所有权仅存在于名义上或者说法律意义上。而在目前法制观念和法律意识尚未健全的农村，农民实际成为了自己承包土地的所有者。许多地方的农民可以不经集体同意就以个人名义私下签定转包、租赁合同和随意改变土地用途，这已是司空见惯的事。于是，形成了农村土地村集体管不着（因为它的管理功能随着农业税取消而逐渐衰退，同时农村集体作为一个组织形式随着农村改革的深入也会逐渐被边缘化），承包者无法管（因为现行的法律不允许农民拥有土地的所有权）的缺位状态，造成农村集体对农村土地管理上的失控和农村土地产权定位上的模糊。

“承包土地三十年不变”导致了地权的不均。现行农村土地制度在保障农民土地承包权和收入自主权的同时，因设计上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。这些缺陷主要表现在农民的承包土地三十年不变的政策，导致了“地随人走，人地捆绑”凝固效应。在农村实行家庭承包制时，大多数地方的农村土地都是采取“按人配地，人三劳七（即非劳动力人口占30%的份额劳动力占70%的份额）”的配地的方式出让给农户承包的。但随着农村形势的不断发展和变化，农村的人口、劳动力数量和就业方式都发生了很大的变化，但土地的分配格局却因承包土地三十年不变的政策，而停滞在上世纪八十年代首轮承包是的原状上。“地随人走，人地合一”导致农村土地承包权分配的严重不均。其结果：一方面，首轮按等份取得土地承包权的农村人口或农户，现在不一定仍然经营着承包的土地，从事着农业生产，或者说土地和农业生产已不是该承包者或农户的主要经济收入来源，有的甚至早已离开了农村，从事非农业生产。承包的土地对这些人来讲已不是生存中最需要的生产要素，不少承包的土地不是被抛荒或闲置，就是被高价出让或转包获取高额利润。而另一方面，因各种原因在首轮承包中没有取得土地承包权，或者没能按相同等

份获取承包土地的农村人口和农户而现在仍然生活在农村，土地仍然是他们生存和发展的依靠和保障，有的甚至离开了土地和农业生产就是去了收入的来源。这种地权就不均的矛盾如若长时期的积累，最终势必引发农村社会的动荡和冲突。

土地家庭分户经营模式滞缓了农村现代化进程。现行的农村土地制度中一个最明显的特点就是将人民公社时期以生产队为单位土地高度集中经营格局，改变为以家庭为单位分户经营模式。这一模式虽然从体制上保障了农民对承包土地的使用权和收益权，使农村劳动生产力和农民生产积极性得到了充分释放，农村经济也得到了恢复性发展。但随着时间的推移和农村形势的发展，分户经营最初带来的积极作用也逐步消失，而负面影响随之逐渐显露出来。尤其是这种分户经营模式进一步加深了农村土地的分散化和小规模化，形成了中国农村分散化、小规模经营格局。这种分散的小规模经营模式，不仅阻断了农村土地的有效流转，使土地的价值不能得到充分的发挥，限定了土地收入的增长，而且还引发了不少矛盾和纠纷。如：农户间的地界纠纷、水源纠纷和服务费用的分摊纠纷。更主要的是这种土地的分块割据的分户经营方式，无力独自承担现代化的生产工具和新的增产技术的研发、推广和运用，不仅增加了农业生产成本，而且阻碍了农业现代化进程，影响了农村经济的发展。

缺乏约束力的承包形式导致承包双方权利的缺失。从农村实行土地承包开始，对农民承包地的确认一直没有一个具有法律效力的文书加以承载，而大多是采取随发放农民每年的经济承包合同的方式来告知当年农户承包地的多少。由于既没有规范的承包合同文本，又没有明确标明承包双方的权利和义务，这样造成了承包双方的权利缺失。

首先，导致农村可耕地面积逐年下降。由于在农村土地的承包过程中并没有明确承包农户义务，农户对所承包的土地：

（一）是进行掠夺式的垦殖。由于承包者并不拥有承包土地的所有权，也不承担土地休耕与养护义务（因为现行承包方案中没有涉及到此内容），因此承包者在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺似的垦殖，包括化学肥料的滥用和过度追求高复种指数等，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积的逐年下降，农村人地矛盾日益突出。

（二）是随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。如：在耕地上修建房屋、圈舍或将承包农地私下转包建厂房商店等大型建筑物，占用了大量的农田面积；或将优质产粮面积改为水产、果、林等经济作物面积，既破坏了原有的水系、植被条件，又给粮食安全带来了大的隐患。

其次，农民权利遭到不法侵蚀。主要表现在：

（一）承包面积随意性大。由于没有规范的土地承包合同文本，许多农户实际承包地往往小于村集体随经济合同书（俗称四费合同）告知的承包面积，因面积不符导致的利益纠纷时常发生。

（二）擅自终止农民的土地承包权。由于承包双方没有签定具有法律效力的文书，农民的土地承包权利往往的不到法律的保障。村集体常常因农民欠税、或其它规费如粮、棉实物定购折价款，劳务工折价款等而擅自终止农民的承包合同，使农民的经济利益受到损失。

（三）违规转让农民的承包地和侵吞土地转让费。随着中国城镇化、工业化进程的加速，城镇郊区农村土地开始升值，于是，侵占、倒卖农村土地和克扣、挪用土地转让费因缺乏法律文书的约束而成为一些不法之徒牟利的途径，农民的承包权益受到严重侵害。

因此，改革现行农村土地制度，加速农村土地制度的的体制创新已成为农村改革中一个无法回避的重大课题。

对于农村土地制度的改革，现在众说纷纭，主要有维持现状和私有化两种说法。笔者认为，这两种说法各有利弊。首先，维持农村集体所有的现状，虽然从形式上体现了农村土地的公有制，保证了国家对农村土地的调控权，有利于平衡农村地权，均衡农民收入，维护农村社会稳定。但农村改革的现实，已使农村集体有别于计划经济时代的实体法人，而成为一种虚拟化的组织形式。在这种情形下，能否还承担得起农村土地管理的职能？已受到社会的普遍置疑。其次，土地私有化。在中国，农村人口占70%左右。在工业化、城镇化程度还不高，农村经济利益正处于大分化的的时代，土地既是一种生产要素，更是一个利益调配手段。而土地私有化只能加剧少数人对土地的垄断，导致大多数人因土地的丧失而面临生存危机。因此在目前情况下的中国，农村实行土地私有只能加剧社会矛盾和社会冲突。

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那农村土地制度如何创新？笔者认为，应在巩固现有农村土地家庭承包经营方式不变的基础上，实行农村土地国有民用，三权独立。即农村土地所有权属国家，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。

重新明确土地产权。考虑到农村集体这一组织已无法承担农村土地管理职能的现实状况，国家应考虑设立专门的农村土地管理机构，负责对农村土地的分配、经营和管理，将农村土地所有权由原来的集体所有变为国家所有。同时，在全面普查，建立详实的土地档案基础上，适度调整农村现有的土地承包经营格局，保障所有农村人口土地承包权益的公平、公正。

以契约的方式保障农民的权益。国家在保障对农村土地所有权的相关权益不受侵犯的同时，以契约的方式将农村土地给出让给需要承包土地的农民使用，并允许取得土地的农民在一个相当长的期限内，享有独立的土地使用权、收益权和处分权（租赁、抵押、转让、入股、继承），并且不受侵犯。为农村土地市场化运作，规范化流转提供法律保障，使土地真正成为“顺利转化成能够进行交易、用来创业从而取得利润的资本”（秘鲁经济学家德索托语）。

创立土地股份联合体。随着中国经济逐步融入全球经济体系，农村土地向集约化经营方向发展的趋向已成必然之势不可逆转。因此，为应对市场经济和中国加入WTO对农村和农业的挑战，在巩固家庭承包经营体制的基础上，农民以自己的承包土地作为股份组建农村土地股份联合体，逐步形成中国特色农村土地规模化经营模式，应成为创新农村土地体制的重要内容加以研判。