村庄的建构与解构

" 论文摘要：

过去人们多是从家庭与家族的角度分析中国的农村社会，但是伴随着国家的进入，村庄具有越来越重要的意义。在人民公社解体以后，普遍建立了行政村，并建立了村民委员会，以及村民委员会的选举制度。在当前中国农村中，行政村扮演了什么角色？本文试图说明，行政村是国家为了管理的目的而建构出来的，但是在被建构出来以后，村庄组织形成了自己的利益，他们的行为既不是作为政府的基层行使权力，也不代表村民的利益。他们在两种体制中间寻找自己的生存和利益空间。与此相应，村庄组织现在越来越趋于行政化，他们的组织形式、制度和收入越来越依赖政府，他们高高地处于农民社会之上。

Abstract: Some scholars in Sinology explored rural China through family or lineages, and some stressed on villages or local market. Along with the intervention of state in countryside, the villages have played more and more important role in farmers’ life. Since the collapse of People Commune system, the administrative villages were constructed in rural China, and the direct election system was introduced where they built their legitimacy. In this paper, I try to show my analysis on the role of administrative at present rural China. The administrative villages were constructed by state. After they were constructed, they have their own interest. They are no sections of state, nor farmers’ organizations. They are seeking the benefit in the conflict between the two systems. They are on the top of farmers’ society and they rely on the government to provide them with institution and regulations. They are more likely administrative organizations.

关键词：行政村 农村改革 行政化

农村改革取消了人民公社，代之以乡镇政府；生产大队被取消以后，在原生产大队的层面上建立了村委会，而在原来生产队的基础上建立了村民小组，并实行了村民委员会的直接选举。村委会被定义为农民自治组织。于是有着悠久历史的村庄被赋予了新的意义。村庄已经主要不是农民的定居点，而成为一级组织。村庄从一个地域概念变成了组织的概念，从这个意义上说，村一级的组织，不管以什么样的名目出现，都反映了农村基层社会结构变迁，如何看待这一转变在很大程度上决定着我们如何理解改革以来中国农村的社会结构。

从法律规定的角度看，村庄无疑是农民自治的组织，与政府有着明显的区别。历经10 年才被通过的《村民委员会组织法》将村民委员会定义为农民自我管理、自我教育的组织。与这一定义相适应，在全国普遍推行了村民委员会的直接民主选举。这在很大程度上给人们一种印象，村庄是农民自己的组织。如果说在改革之前国家通过人民公社对农民采取了直接的控制，而在改革之后，国家与农民之间则开始出现民主选举的村级组织。如果村级组织发挥了自我管理职能，那么就可以成为农民自己的组织，这可能正是“乡政村治”理论的基本假设[1]。沿着这一预期，人们对村民选举给予了很大关注。

与一般的农民自治组织不同，村庄也同时发挥着重要的经济职能。因为村庄有着村庄的集体资产，在很大程度上，它代替农民管理，或控制着农民自己的经济资源。从这个意义上说，人们往往希望将村庄看成一个合作经济组织。折晓叶等人对一些超级村庄的研究试图说明超级村庄是农民在新的形势下建立合作组织的一种企图，她认为超级村庄的出现是农民以个体进入市场以后发现自己无法应对市场的风险，因而需要村庄提供保障以后的自我选择[2]。而张晓山等人的研究将村庄集体经济看成社区合作的经济组织。尽管这种合作组织与一般意义上的合作经济组织有很大区别，但是因为他们同属于合作组织，似乎都可以被看成农民自己的组织[3]。

而孙立平在分析改革以后农村结构的时候强调了国家与农民之间的直接互动，过去国家是通过人民公社管理农村事务，但是在人民公社解体以后，国家与农民之间缺少一种中间的桥梁，国家必须直接面对分散的个体农民。在孙立平的研究视野中，村庄被忽视，似乎已经完全不起作用了，或者仅仅将村级组织并入到国家的政权体系中，成为政府的一个基层办事处，他对村庄的特殊位置没有给出足够的重视[4]。

我关于集体经济发达村庄的研究，以及近年来关于贫困地区组织发育的研究都说明，村庄并没有从农村社会结构中消失，只是在国家的干预下，村庄被重新创造出来，它与传统意义上的村庄有很大的不同，首先不是自然形成的，而是国家通过财产关系的变更、合并和权力赋予以后形成的；他们并非农民自我选择的结果，而是被逐渐创造出来的。在农村改革以来，村庄的行政化趋势越来越明显。关于中西部经济发展水平较低村庄的研究也表明，村级组织在迅速地行政化，而村庄居民之间的认同越来越低，在国家不断强化对村庄管理的同时，与农民生活息息相关的村庄正迅速地趋于解体[5]。

我们有近100万个行政村，这些村庄的历史和地理格局、经济格局都很不相同，将如此复杂的村庄放在一起，给出一些一般的结论要冒很大风险，在如此多的村庄中找出反例是很容易的，所以这里只是想就一般趋势给出一些分析，希望这种分析可以反映行政村角色的一般变化趋势，并从这一角度观察农村基层的权力结构格局。

一

我们这里所讨论的主要是指行政村，在平原地区，它可能由一个面积较大、人口较多的自然村构成，在山区，它往往由数个散居在各处的自然村构成。中国的村民选举就发生在这个层面上。当我们使用村庄概念的时候，很容易将行政村与农民居住的传统村落相混淆，但在实际上，它们的发生逻辑是完全不同的。传统的村落是人们在生产和生活中自然形成的，是由血缘关系和邻里关系构筑起来的，而行政村是国家为了便于基层的行政管理而建立起来的。

国家通过行政村实施对农村的管理开始得很早，这与国家将政权下沉得到农村基层是同步进行的[6]。我们在这里重点考察的不是这个过程，而是在农村改革以来，国家对村庄的再建构。

1980年代中国农村改革以来，在国家法律和政策支持下，村级组织的权力在某种程度上被扩大，它们与国家政权的结合更紧密。

首先，在中国的东部和中部平原地区，行政村获得了对土地的支配权。如果说中国农村改革是从土地承包开始的，伴随着土地承包，农民获得了土地使用权，而村庄则获得了土地的所有权。在农村土地承包以前，土地支配权归生产队，也就是改革以后的村民组，土地承包正是在这个基础上发生的。但是在1980和1990年代，中国各地农村实施了许多不同的土地制度试验，如“两田制”，也就是将全村土地集中起来，其中部分土地作为口粮田平均分配给农民，其他的土地则采取招标承包的方式集中出租给部分农户。也有村庄对土地进行了大的调整，也就是在15年承包期结束的时候，根据当时的人口对土地重新进行了分配。也有一些地方因为土地被拍卖，土地不得不进行调整。所有这些措施都使自然村（村民组）失去了对土地的控制权力，土地的控制权力被转交给行政村。国家关于农村土地集体所有的制度规定为这种土地控制权力的转移提供了法律保障，因为具有法人地位，可以代表农村集体的恰恰是行政村，而原来的生产队，也就是现在的村民组已经不具备这种功能。在分散的山区，尽管行政村集中管理土地面临许多困难，但是行政村已经有了依据可以管理行政村范围内的土地[7]。

权力扩张以后的行政村在迅速积聚经济资源。土地是农村集体的重要收入来源，特别是农村土地被征用（出售）更是增加收入的简便易行的方法。拍卖土地成为许多村庄增加收入的快速方法，而代表土地所有者签订土地出让合同的只能是行政村。" 行政村在出售土地的过程中将土地的潜在价值转为可以控制的资源，从而提高了其经济实力。他们往往使用这些资源为村民提供福利，如为老年人发放补助金，为学生提供助学金，甚至为村民提供固定的生活补贴等等，这进一步强化了行政村对村民的控制力量。由于村委会被赋予了对集体土地的管理权力，这使它们可以采取多种方法增加可以控制的资源总量。比如他们可以代表集体将土地出售，特别是在城镇郊区、旅游风景区和工业开发区，农民逐渐失去土地，而在这个过程中行政村却积聚大量有形资产——包括卖地以后收到的资金，以及在此基础上形成的公共资产。

尽管行政村成为村庄集体的代表，但是在村民分散的地区，如山区，由于自然村之间相距甚远，土地的所有权事实上还存在于村民小组之中。但是这并不影响行政村积聚资源，他们会尽可能将村庄的公共资源收归村民委员会管理，如山林、荒地等等。尽管在贫困的山区，村委会所控制的资源经常很难被转化为有形的资产，但是村委会是村庄集体经济的代表具有很重要的象征意义。一些相对贫困的山区乡村也在逐渐通过荒地拍卖和有偿承包，尽可能将他们所控制的公共资源转化成村庄集体的收入。

如果说人民公社时期强调“三级所有，队为基础”，也就是强调生产队拥有集体资产，那么在土地承包以后，这种所有权的代表却上移到行政村。

在行政村成为集体资产的代表以后，除了土地、林地和荒山等，他们也开始控制了村庄的大部分其他资源，如村庄集体企业（如果有企业存在），村庄公共建筑和村庄的公共积累，在许多村庄还包括了村庄的债务。

在过去的20年中，政府采取了很多政策以加强村民委员会对集体财产掌握。如1990年代末期鼓励所有的行政村发展集体企业以增加集体收入。这项举措尽管失败了，给许多行政村带了大量的债务负担，但是甚至这些债务都强化了行政村作为集体经济代表的地位[8]。

作为一级组织，行政村也曾经有向农民征税的权力，也就是我们一般所说的“三提五统”，以及各种其他的杂费，“三提五统”仅是一个笼统的说法，包括了乡村两级收入，大部分由乡政府使用，但是公积金和公益金被留在行政村用来维持村庄的集体支出。村委会有义务向村民提供公共产品，如修桥补路、赡养孤寡老人等等。当然在执行这些职能的时候，不同行政村所发挥的作用不同，有些行政村会做得比较好一些，他们的集体收入多一些，提供的公共产品也会相应多一些；也有的行政村除了能够维持村干部的工资，很少再有其他的职能。行政村之间的这种区别来自于行政村的资源动员能力，也来自于村干部的目标趋向。在税费改革以后，“三提五统”停止征收也就意味着行政村没有了征税的权力，行政村也不再直接提供的公共产品。但是行政村作为集体资产代表的角色并没有发生变化。

行政村越来越成为村庄公共资源的直接控制者的同时，他们在政治上的合法性也通过村民选举被进一步加强。从1980年代中国农村开始了村委会的民主选举，关于民主选举的研究有很多，对选举的程序、对选举的民主性和选举与各种农村事务的关系都作了多方面的研究，但是选举所产生的一个重要结果却被忽视了，也就是在选举过程中，行政村获得了其组织运行的合法性[9]。

到目前为止，如同村委会一样的直接选举还不曾普遍地发生在其组织或政府，在现代中国的政治制度中，似乎只有村委会的选举一花独秀，尽管有许多学者试图将其推广到其他政府机构，如乡级政府，但现在仍然困难重重。在村委会之下的村民小组尽管也多是经过选举产生，但是这种选举远没有村委会选举的那样正式，有许多制度规定。直接选举向村民传达了一个重要的信息，村民委员会是村民自己选举的组织，农民有权力选择或罢免这个组织。但是在赋予农民以选举和罢免权力的同时，也同时赋予了村委会作为村庄管理者角色的合法性。

在许多研究者看来，村民委员会的直接选举是中国农村民主进程的开始，但是如果我们换一个角度来看这个问题就可以发现，作为村庄的管理机构，行政村一级组织已经存在很久了，包括人民公社时期的生产大队，甚至时间更早的保甲长。这级组织一直处于政府任命和农民认可之间的中间地带，因为任何行政村的管理机构如果不能得到农民的承认，他们就无法处理农村日常社会中的众多事务。但是这级机构也需要得到政府的支持，并且代表政府对农村进行管理。因此不管是政府任命，或者村庄自然推举产生，它必须得到来自两个方面的授权，同时得到政府和村庄的认可。在实现村委会的直接选举以后，这种事实并没有改变，所改变的只是在授权的形式上，也就是说从公开的话语上，村民委员会直接来自村民的授权，村民的直接选举赋予了村委会的合法性，在这个基础上，村委会成为村庄的代表，他们获得了管理村庄事务和处理村庄公共财产的合法权力。

在基层政府帮助行政村扩张其管理权力的同时，村庄居住格局的也发生了改变。在农村改革之前，特别人民公社时期，人口的流动被禁止，农民的居住还基本停留在原有的格局中，也就是聚族而居，或者各个自然村相对独立，但是改革以后，农民开始大量建造新的房屋。在多数村庄，特别是土地资源紧缺的平原地区，宅基地审批权被掌握在行政村手中。在农民建设新房的同时，许多地方也同时开始了村庄规划，受到土地资源和村庄规划的限制，新的房屋往往会选择新的建筑点，这种新的居住点或者是由规划决定的，或者受到土地开发和交通、水源的影响，比如，农民可能会向交通沿线和村庄中心聚积。村民离开了他们原有的亲属和邻里，与新的村民比邻而居。原有因为居住而形成的各自独立的格局被打破了，整个行政村的村民相互混合在一起。这种混合也在一定程度上削弱了原有的团体，包括自然村或家族的影响，而加强了行政村的影响。

在中国农村改革以后，作为国家与农民之间的一级组织，行政村在两个方面扩张了自己的权力，从经济上，他们成为农村集体资产的合法代表，从政治上，他们成为村庄的合法管理者，是经过农民自我选举产生的。所有这些似乎都在向人们显示，村庄已经为中国的村民自治提供了基础，村委会则是这种自治的代表。在这种格局的影响下，村民的居住格局也在变化，在行政村的范围内，村民已经打破了原来的地域分割，逐渐混合起来。这一切似乎都显示，行政村成为一个社区，而村委会则成为农民的自治组织。

二

如果我们在斯科特道义经济的层面上讨论村庄的功能会发现，村庄这种自治格局实际上虚幻的，他们现在越来越远离村民，成为一级行政机构。如果说行政村的支配权力处于扩张过程中的话，在这个扩张过程中，原有自然村内的团体感事实上在降低，村庄越来越象是一个陌生人共同生活的空间。

如果从斯科特道义经济的角度看，农民的村庄内是有互助责任的，在这样的村庄中，支配农民行动的是农民的道德和伦理，在一个相对小的社区内，农民的生存面临着很大的风险，只有通过农民自己的互助才可能克服各种风险，维持生存。因此社区产生了许多道德和伦理以维护社区的整体认同和互助。这种村庄更接近于农民之间守望相助的自然形成的村庄[10]。

但是我们发现，行政村从一开始就不是这种意义上的村庄。它的产生是在政府管理需求的推动下产生的。我的调查显示，政府通过多种政策推动了行政村权力的扩张。前面所说的集体财产管理权的转移和制度化的民主选举是最重要的一种方式，集体财产从村民小组转移到了行政村，行政村成为村庄集体的合法代表。除此之外，还有其他一些方式促成了行政村权力的扩张。

在山区，尽管有了村委会的名称，有了村民选举，但是农民还习惯将行政村称为办事处，因为行政村在建立之初是作为一个办事处，也就是乡政府的一个分支机构而设立的。它们带有明显的政府职能，由办事处所管辖的各个自然村是基于行政管理方便而划定的，彼此之间并没有任何的自然或历史的关系。村庄居民的社会交往和生产互助也主要发生自然村内，而非各个自然村之间。

自然村本来是人们生活的社会空间，一个自然村内成员彼此相互熟悉，有着很多共同的利益，但是随着行政村权力的增强，各个自然村被行政力量捆绑在一起成为行政村以后，自然村对其成员的影响则在减弱，比如自然村已经没有完整的组织，村民小组组长往往只能上传下达，而没有独立的权力。

如果说行政村并没有很明显的、在长期历史的作用下产生的社区认同，仅仅是被外来的行政力量集中在一起，并在此基础上成为一个有着共同财产的单位，行政村在某种角度上就成为各种力量相互竞争和冲突的场所。

这种冲突首先来自于资源的分配。当行政村掌握了村庄资源，并在很大程度上成为国家资源进入农村的主要通道以后，行政村就承担了资源分配的角色，比如如何组织村庄的集体收入以及如何分配。村庄可以决定将村庄的耕地、林地或荒坡承包出去，也可以制定如何承包的制度。在村庄掌握了很多资源，特别是这些资源可以转变成现金收入的时候，比如有大量的土地被卖掉以后，村庄在社区资源分配中的地位就显得更为重要。国家的资源，包括救济、扶贫、信贷等等资源进入农村的时候，也需要村委会的介入进行分配。当资源在行政村的层面进行分配的时候，各种群体争夺资源分配的角逐也就在这个层面上开始了，村民小组之间，不同群体之间都希望能够得到更多的资源。如同任何地方一样，在一个村庄中也包括了一些强势人群，他们经常更多地使用村庄的资源或经营资源，他们从承包或拍卖中往往得到更多的利益。在许多行政村内还存在多个自然村，特别是山区，自然村之间甚至相隔很远，他们日常生活还相对独立，因此自然村之间也存在着资源之间的竞争。在贫困的山区，这种竞争很多时候表现竞争政府的投入，如政府的水利、农业、扶贫等等方面的投入资金和实物。

在某种程度上，行政村也是矛盾冲突的焦点。国家政策是通过行政村组织实施的，如粮食和税收的争购和征收，农业生产计划的落实。尽管在农村改革以后，国家不再对农民的种植制定计划，但是许多地方政府为了财政收入或发展政绩，还往往会给农民下达种植计划，这些种植计划都需要经过村委会来落实。当然，向农户征收税费也是村委会的工作之一。在这种情况下，政府与农民之间一旦产生矛盾，处于其中的村委会自然成为矛盾的焦点。多数村委会对此采取了退避的方式，也就是说，他们尽可能减少自己的风险。比如，在遇到比较棘手问题的时候，村委会往往采取不直接出面的方式逃避矛盾。原来农村计划生育就是这方面的典型。计划生育最初的出发点是通过惩罚措施减少人口出生，当然这个政策到了后来逐渐演变成地方政府罚款增加收入的工具。地方政府对超生的农民有了越来越多的罚款，由此形成了越来越激烈的矛盾，而村干部往往绕开这些矛盾最为激烈的地方，他们往往不会直接参与对超生农民的处罚。然而试图使自己处于一个超然的地位并不能使行政村从农民与国家的关系中解脱出去，行政村往往摆脱不了上面和下面同时对其施加压力的格局，不论是关于税收或计划生育。

行政村成为矛盾的焦点也在于行政村被赋予了村庄全部事务管理的职能，因此对村庄公共事务的任何不满都可能集中到对行政村干部的不满上，如果村民对行政村的公共产品不满，比如道路维护和整修不好的话，他们会指责村干部没有尽到责任。1980-1990年代，行政村的干部被寄予了很高的期望，希望他们的工作可以推动农村经济发展，就象地方政府一样。村庄的经济发展比较快会被认为是他们领导的好，如果不好则会受到指责，对于他们来说，受到指责的可能远远大于受到赞扬的可能，经济发展缓慢被认为是他们的无所作为的结果。如果用农民的话说，行政村的干部是负全面责任的[13]，因此也就承担全部的指责和不满。

我们看到，在农村改革以后，从中央政府到地方政府出台了一些举措来增加农村的集体经济实力，希望通过这样的努力来提高行政村的能力，从而加强基层组织的建设。在这个过程中也出现了一些集体经济发展很快的村庄，但是这些个别的案例并不代表农村整体的发展趋势。从整体来看，村庄的农户越来越趋于分散。农村土地被承包到户以后，农民主要的生产活动已经是家庭经营。尽管我们不能说原来人民公社时候的村庄具有更强的集体主义，因为那个时候在表面的集体主义之下可能有很强烈的个人主义。但是土地承包到户以后，村庄逐渐趋于分散则是一个明显的事实。在强烈的个人主义精神下，村民主要关注的是个体农户收入的提高，而很少关注公共事务。分散的个体农户总是倾向于单独地对抗生产和生活中的各种问题。

在过去的20年中，个体农户的能力被强化了，农村生产和生活条件都有了很大改变，比如，生产条件的改善随处可见，农民收入提高以后，农户的农用机械增加了，许多小型农具都是农户自己拥有，而不是集体拥有，这增加了每一个农户的生产能力，也减少了他们之间的相互依赖和互助，过去农民可能需要集体行动来从事农业生产，现在不需要了，大部分农户可以自己解决问题了。

由于传统的以生产粮食为主的农业已经越来越不能给农民提供足够的收入，农民越来越多的开始从事非农产业，包括外出打工。当他们不再依赖农业的时候也就逐渐开始不再依靠村庄内部的资源，而是要不断地增加村庄之外的社会资源。尽管他们的亲戚朋友可能对他们的非农就业还有很大帮助，比如许多人外出打工还是依靠他们的亲属网络实现的，但是这些网络是根据自己的利益关系重新建立的，与传统的村庄中的团结互助有很大不同。这些关系不再是纯粹的地缘或血缘关系，它们甚至不是建立在村庄基础上的，而是基于经济活动而形成的，农村中原有的关系只是为这种关系提供一些保障或基础。经济活动的多样化也在很大程度上减弱了村民对村庄的依赖。在许多村庄中我们可以看到，那些日子过得比较好的农民恰恰是那些率先开始在村庄之外经营关系，有着众多村外社会网络的人。

人际关系的疏远在很大程度上还表现为农村社会治安问题的出现。因为村庄作为一个整体在趋于消失，村民之间的关系更为松动，因此社区内社会规范的制约作用也越来越弱，道德对人们行" 为的约束力大大减弱。同时也因为村民之间互助减弱，社会纠纷和社会矛盾不断增加，因此社会治安情况越来越成为问题。而农民对付社会治安问题也往往求助于自己的家庭，而不是社会力量。在许多边远山区，甚至一些少数民族地区，农民家庭养狗越来越多，因为养狗几乎成为他们最为重要的自我保护工具。当然养狗一方面说明村庄内村民之间关系松散，他们对各种犯罪行为缺少有效的集体行动；另外也说明农村缺少公共产品，政府在维护公共产品方面存在着缺陷。

村庄中的成员越来越趋于独立，对村庄的依赖减弱。行政村本身缺少必要的社会关系和社会网络，行政村的成员甚至彼此并不熟悉，在这种背景下，行政村只是一个管理单位，不可能成为村在这相互密切关系的社区。

三

当村庄越来越趋于松散，村庄的整体性被破坏的时候，村级组织也开始越来越独立于村庄，成为具有独立利益的组织。尽管他们可能是民主选举的，他们的成员也来自村庄中，但是他们要在各种利益的纠葛中生存，并在这个过程中扩充自己的利益，就要学会在各种关系中保持自己相对的独立，他们既不能完全站在村民一边，也不能完全成为政府的基层机构，他们在两种关系中寻找一个平衡，并在这个平衡中实现自己的利益。

村干部也在经营权力，经营权力才能为他们带来独立的利益。

经营集体资产是村干部经营权力的主要方式之一，他们作为村庄集体经济的代表，是集体资产的实际控制者。经营集体资产可以增值、变现和分割，从而使村干部从中获得利益。使村庄集体资产增值无疑是一个最好的选择，因为村干部可以控制村庄集体经济的增量部分。有发展企业基础的村庄都可以通过扩大企业来实现集体经济的增值，只要条件允许，村庄很热衷于发展集体企业，因为集体企业的发展可以增加村庄干部所控制的资源。如果说集体的土地可以平均分配到各个农户，企业则不同，企业需要干部的领导，在领导企业过程中，干部也获得了权力。当然村庄集体资产增值还可以通过争取政府或外界的投入来实现。所以在一些村庄中出现了一些跑项目的村干部，他们知道如何从国家的口袋中将钱掏出来，变成集体资源。但是企业增值是一个非常困难的事情，能够从国家争取到投资也并非很容易，多数村庄干部无法做到，他们便采取另外的方法，也就是将村庄集体资产变现，在这个过程中获得利益，扩张权力。如出卖土地。土地是村庄集体的，但是一旦将村庄土地变卖，换回补偿款，那么就可以由村庄干部来支配。很少有村干部将所有土地补偿款全额发给失地的农民，他们会通过各种方法保留对土地补偿款的支配权。变现村庄资源方式有很多，如将村庄的资源集中出租获取租金，甚至在一些相对贫困的地区，村庄干部也希望通过出租山林获得微薄的租金收入。在缺少集体资产可以经营和变现的时候，村干部还可以通过将资源分割获得收入，他们通常是将集体的资产拍卖给个人经营。广义地说，这也是一种变现。只是这种变现更多地表现为在明晰产权的名义下对集体财产的分割。

在不同的行政村，集体资产的存量是不同的，有些村庄的集体资产存量很低，在这样的村庄中，村干部更多地是直接经营权力，而不是经营资源。他们的权力首先来自于代表国家行使权力，在国家权力深入农村的过程中，村干部被赋予了越来越多的权力，因为农民的许多活动必须要得到村干部的认可。农民盖房需要宅基地审批，农民结婚需要村干部出具证明。在一个制度越来越趋于严密的社会中，只有村干部才能给农民出据各种所需要的证明。这是国家管理权力在农村延伸的结果，而掌握这些权力，无疑可以使村干部在使用权力过程中，一方面强化自己的权力地位，通过权力增加权力。另一方干部也可能在使用权力过程中扩张自己的利益。村干部是否使用这种权力以权谋私并不重要，重要的是在权力的运作过程中，村干部获得了一种特殊的身份。

对于行政村干部来说，国家的权力还不仅仅如此，许多其他部门也会依附这种权利，典型如司法和金融部门。在农村地区，农村信用社几乎成为唯一向农民提供贷款的正规机构，但是多数农村信用社在向农民提供贷款的时候需要村级组织的证明或担保。尽管没有任何规定要村干部承担这种责任，但是金融机构更相信做为一级组织的村干部。司法部门可能比金融部门更依赖村干部，他们调查、办案往往都要通过村干部的合作。由于这种依附关系的存在，村干部的权力被大大扩张了。如果说村干部的正式权力开始受到越来越多的限制，如要求村务公开、民主选举等等，滥用权力的机会被降低，但是这些依附于行政权力的权力却缺少明确的制度规定，如村委会愿意为哪些村民提供贷款支持就带有很大的随意性，并没有任何一套制度规定村干部必须为什么样的农户提供担保。

尽管从制度规定上来看，村级组织并不是政府的基层机构，他们没有固定的工资，他们是由村民民主选举的，要接受村民的监督。他们生活在村庄中，一旦他们被停职，他们还会回到农民中，成为他们之中的一员。但是这并不能说他们是真正意义上的农民，因为国家赋予了他们权力，而在权力的运作过程中已经形成了他们自身的利益，这种利益既来自于经济上的，更来自于权力本身。在许多边远山区，村干部是村庄中率先安装电话的人，因为他们有许多公务要处理。从这个角度看，村干部已经很象政府的公务员了。

村干部与政府也有着高度的认同，许多村干部也自视为干部，特别是村内的主要干部，也就是一般所说的三个主要干部，包括书记、村主任和会计。他们有固定的工作补贴，在近几年，干部补贴被逐渐提高，因为这些干部被认为是脱产的全日制干部，他们在退休以后往往还可以有额度不等的补贴。湖南的一个已经退休的村干部曾经给当时的总书记江泽民写信，要求增加退休村干部的补贴，他说自己为政府工作了一辈子，现在上了年纪，没有人管了。从这里我们可以看到，村干部，即使他们回到农村，成为农民的一员，他们仍然强调他们与一般农民是不同的。

当然，村干部与国家正式干部的区别还很大，他们不属于国家干部的正式编制，因此经常可以逃避基层政府加给他们的工作，在这个时候，他们往往会以农民的身份出现，可以不做，或者少做工作。这给了他们与基层政府讨价还价的机会。与基层干部的讨价还价也是村干部实现自己利益的机会。因为基层政府要依靠村干部开展工作，他们对村干部会有很多照顾，特别是在分配基层政府所掌握资源的时候。在一些发达地区，比较富裕的干部出来做村干部，其目的并非是直接的经济考虑，包括他们的工资补贴，而是依靠村干部的位置积累社会资本，提高其社会地位，特别是与基层政府之间的联络。

如果我们借用施坚雅的理论，一个地方市场所辐射的地区构成了一个互动密切的社区，那么一个社区往往与一个乡的范围大体相近，在这里有一个中心市场，以及由市场所辐射的若干个村庄[14]。在这个社区中，村干部是一批很特殊的人物。说他们很特殊首先是因为他们人数不少，每个村都有几个，主要的村干部也会有两三个；其次有许多活动可以使他们彼此熟悉，互通信息；再其次，他们与乡政府的关系也很密切，他们经常随意地进出乡政府，与多数的乡干部都很熟悉。在乡的范围内，这些特殊的人物成为社区中最重要的力量。

村干部既独立于地方政府，又独立于他们所来自的村庄，他们有自己独立的利益，不论是在为村庄争取利益，或者服从基层政府的各种任务，他们时刻都在计算自己的得失。

四

如果说村干部的利益独立于村庄，也独立于政府，那么他们的策略就是在两个方面之间保持平衡。他们要与农村社会有一定的距离，做得更象正式的干部，而不是农民。我们可以看到，现" 在许多村庄已经盖起了办公楼，有钱或有企业的村庄，村干部开始象政府工作人员一样上下班，尽管有了办公地点，但是往往却很少见到村里的干部在办公室中工作，尽管村委会办公地点已经被整修。村干部经常不是随时可以找到的人物，他们有自己的工作时间，他们管辖者数百人，乃至数千人的行政村，他们与村民之间的距离在不断扩大。在农村调查的时候我们经常发现，我们作为外来人，比当地的村民更容易见到村干部。

由于行政村干部农民越来越远，农民也越来越多地将村干部看成行政干部，而不是农民自己的组织者。在谈到村干部职责的时候，农民经常说他们是“管行政的”、“抓全面的”，这些术语往往是被用来描述政府官员的，但现在都被用来描述行政村的干部。我们看到，在许多农村地区，农民见到行政村的领导并不容易，他们与农民之间的差距足以形成一种压力，使村干部更象是政府的官员。

如果从村干部的日常职能来看，也可以看到他们成为行政干部几乎是必然的。村干部主要工作是执行行政任务，代替国家在基层行使政权，也代替国家在基层看管资源和分配资源。我们在广西和云南贫困地区的调查都说明，行政村干部的工作主要是分配国家投入的各种资源，包括各种救济救灾物资；他们另外一项工作则是向上级政府汇报所需要的各种本地资料。其实在日常话语中，我们将之称为行政村已经清楚地说明了这种地位。

乡镇政府对村庄管理主要是通过乡村干部来实现的，因此他们对行政村的干部也投入了很大的关注。一位乡的党委书记说到，对村民选举行政村干部，乡政府不可能不去干涉，因为如果不干涉，不知道会选出什么样的人，尽管多数情况会是好的，但是也会有极少数村庄会选出一些坏人来，因为这些村干部是为了政府在工作。这隐隐约约透露出一个意思，行政村干部更多地是属于政府系列，农民选举可能会因为各种原因不去选举那些能为政府做事的人。因此乡政府通过各种方式试图对村民选举施加影响，当然这也包括对在职村干部的保护。

农村的税费改革对村干部的角色定位会产生很大影响。过去村干部的工资主要来自于乡农民征收的税费，税费中的一部分被用于村庄内部，主要是村干部的工资补贴。村主要干部的补贴在当地往往是比较好的，一般的地方可以达到数千元，超过当地农民人均收入的数倍。农村税费改革以后，农民只支付农业税和农业税附加，原来的许多税费被取消，并且中央政府要求不断降低农业税，为了保障村干部能够继续为基层政府工作，许多地区不得不将村干部的补贴也纳入到政府预算支出中。这可以被解释为减轻农民负担，保障基层干部的福利，但更重要的也意味着，村干部逐渐地离开村民，他们尽管是由村民选举的，受到村民的监督，但他们真正的领导是基层政府，因为他们的补贴是来自于政府。

伴随着税费改革，许多地方开始调整行政区划，主要是通过并乡来扩大乡镇的管辖范围，其目的在于减少乡镇干部以减少行政费用支出。在一些地方，这种措施也被扩展到了行政村一级，行政村被撤并，这种撤并更凸现出来行政村只是作为行政管理单位。

在中国农村，特别是在贫困农村，公共产品主要依靠地方政府提供，社区自我解决问题的能力比较弱。在税费改革以后，村庄通过自我积累提供公共产品的可能更小，相应地，村干部在动员当地资源方面的能力也就更弱，在这种情况下，村干部会越来越多地依靠政府的资源，他们会更象行政干部。

在这双重作用下，行政村组织越来越象是农村社会之外的一个机构，外界赋予了这个组织运行的制度，他们按照这个制度运行各种政务，并在运行中扩充自己的利益。如果是这样的话，我们就会发现，行政村既不能成为农民社区合作组织，也不能成为真正的村民自治组织，它们介于政府于农民之间，一方面垄断社区的资源，另外一方面又成为国家资源进入农村的主要渠道，利用这个位置，他们借助农民力量，同时也借助政府的力量，成为农民与国家之间的第三方。

当我们透过村民选举、集体经济等表面现象来考察行政村，以及村委会角色的时候发现，村庄已经越来越远离农民社会，成为国家的一个管理单位，而支配这个单位的村委会越来越行政化，成为远离农民社会的组织。它们具有独立的利益诉求，并在行使其权力的过程中扩张自己的利益。

[1]乡政村治主要用于描述当前农村政治格局，乡镇被定义为政府，而村委会则被定义为村民自治组织。最早提出的这个概念的是张厚安教授。关于这方面的论述，可以参见，徐勇：《论中国农村“乡政村治”治理格局的稳定与完善》http://www.chinaelections.org/readnews.asp；

陈云松：《乡政村治的总体分析―“国家－社会”结构、“目标－行动”过程和“科层－法人”理论》http://www.chinaelections.org/readnews.asp；

[2]折晓叶：《村庄的再造—一个“超级村庄”的社会变迁》，北京，中国社会科学出版社，1997。

[3]魏道南、张晓山主编：《中国农村新型合作组织探析》，北京，经济管理出版社1998年。

[4]孙立平：1993，《改革前后中国国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，当代文化研究网： www.cul-studies.com

[5]王晓毅：1998，《资源独享的村庄集体经济》，《北京行政学院学报》第3期。

2000，《村庄内外》，《社会学研究》第5期。 [7]在2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”

[8]政府鼓励农村发展集体经济的直接目的在于增强行政村对村民的控制能力。加强农村集体经济曾经被作为加强农村基层组织的重要手段。

[9]在1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”。

[10]Scott, James C., 1976, The Moral Economy of the Peasant, Yale University Press. [12]王晓毅：2000，《村庄内外》，《社会学研究》第5期。

[13]“村干部是负责全面的”，这句话来自我们在云南农村的调查。

[14]施坚雅：《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998。