村民自治怪胎——村务管理委员会

" [论文摘要]村民自治在给农村复杂问题的解决带来了巨大的机遇的同时，还催生了一个被许多专家学者和实际工作者所忽视的怪胎——村务管理委员会，全国的村民自治怪胎，是一个大于5万的庞大的群体，但在基层政府眼中这种怪胎反而美丽，而且在一些地方的出生率还呈现出逐年增高的趋势，怪胎的产生基于先天因素和后天因素，但是以先天因素为主，让怪胎不再出生，保障村民自治健康发展迫在眉睫的选择就是加强对村务管理委员会的监管，修改村民组织法，减少操作中的漏洞。近期的选择就实行上下统一的机构改革，改变政府运行机制，改变基层参与选举的动力来源。长期的选择就是提高农民素质，增强农民的民主意识，调动起农民参政议政的积极性。

自广西合寨村诞生第一个村民委员会至今，20多年来，村民自治，已经给我国农村的经济政治文化带来了巨大的变化，逐步而又深刻地改变着中国的农村形态，给农村复杂问题的解决带来了巨大的机遇，也给学术界带来了一个宏大的研究目标和课题，同时还催生了一个被许多专家学者和实际工作者所忽视的怪胎——村务管理委员会（或者叫做村务管理领导小组等等，各地因习惯不同而说法不同，在本文中暂且用村务管理委员会统称）其基本特点就是选举失败或者没有经过法定选举而产生的村务管理机构。发端于基层 而被上层强制力推动的村民自治，为什么会催生这样一个怪胎？这样的怪胎又为什么是美丽的？这是当前村民自治研究的一个空白，而那些被村务管理委员会所管理的村也是村民自治所遗忘的一个角落！更让人担心的是在一些地方，这样的怪胎越来越多，对村民自治的发展带来了巨大的阻力和负面影响！

一、怪胎的出生率——村务管理委员会在农村中的比率测算

二、怪胎为什么美丽——村务管理委员会与当前体制的高度契合

按照局外人的推断，这些选举不成功或没有选举的村，应当是各种工作无法开展、村子管理秩序混乱、社会风气不正的村，其实，根据笔者的观察，这样村子，在乡镇当中，并不是最差的村，这样村子，尤其是有了村务管理委员会的村，除了没有村委会以外，其它的各种工作和管理都有相当正常，而且在与乡镇或上级有关部门的工作配合上，多数情况都优于有村委会的村，有许多是县乡两级干部眼中的顺手村、稳定村，因为这些村，无论是在以前的税费征收、工农业生产任务目标完成，还是现下的计划生育、信访稳定、农村公益事业甚至与村委会相同的民主议政、村务公开等工作中，都不仅与上级保持着高度的一致，而且有一个最大的特点，在这样的村子中，基本上没有支村两委“两张皮”的情况，也没有过多的信访稳定隐患。要问为什么会这样，稍加分析就可以明白，根本的原因还在于村务管理委员会这个机构的产生方式和运作过程，首先是产生方式，村务管理委员会的产生方式从一些情况报告上来看，一般是由乡镇或县级组织部门（县级组织部门插手的多是多次选举不成，出现较大问题的村）在对本村的各种情况进行调查研究的基础上，为了平息全村各种派性之间和干群之间等各类矛盾，而对村中各阶层、各派别的代表性人物进行平衡的结果，就是将村中产生矛盾的各方都按照各有自己代言人的原则进行组阁，成立一个以平衡力量平息矛盾为中心目的的管理机构，这样的机构，虽然会存在良莠不齐的状况，甚至于有的村务管理委员会成员每年干不了几天工作，却工资补助照旧领，但他的作用本来就不是要干多少事，主要就是一个平衡力量，平息矛盾，乡村两级实际上是在花钱买平安，或者说是在类似于以前的官府招安！对于有些成员的一些问题基层政府也同样是睁一眼闭一眼能过去就让他过去了，为什么？就是它对稳定是压倒一切的问题，稳定就是政绩的体制压力下的乡镇政府，在稳定村情、化解矛盾上，绝对有着巨大的吸引力。同时在乡镇当前处于行政压力末稍，与上级毫无讨价还价余地的困境中，在各种不计成本、不计实际、不计是否合理的一票否决工作层出不穷的压力下，开展一些可左可右的，行政命令式的工作，村务管理委员会执行的速度和效率上也绝对是有着比村委会要大得多的优势。其根本原因还是在于这个管理机构是由乡镇任命或者变相任命的，让谁干，不让谁干，主要领导一句话！用我们当地一句俗语叫做：两条腿的蛤蟆不好找，两条腿的人多的是！你这个派别、这个家族你不干了等着干的人多呢！总的来说在这样的前提下产生的村务管理委员会，在村务管理中、在执行上级命令、开展上级安排工作的态度和积极性上，有着村委会所不能比的优势，这也是在基层政府眼中这种怪胎反而美丽的原因！正是如此，这样的怪胎在一些地方的出生率才会呈现出逐年增高的趋势！不过这样的怪胎不仅成为村民自治进程的一大逆流，而且有的反而会成为大规模群体事件的蕴藏地和发源地。

三、谁催生了怪胎——村务管理委员会产生的因素分析

村民自治的怪胎和动物的繁殖有着可比拟的地方在于，怪胎的产生也是基于两个主要要素，即先天因素和后天因素，但是以先天因素为主。在这里笔者并不是对村民自治的否定，而是对村民自治中的不足之处加以分析，以便在今后的工作中加以重视和改进而已。

村务管理委员会产生的先决条件就是选举不成功，那么，分析选举不成功的原因就成为怪胎产生的先天原因的一个主要方面。一般说来，选举不成功，我们的媒体或党政部门归结的客观原因多是村民民主意识差、参与积极性差、村子中的派性、家族斗争严重，或者说是遗留问题多，干群矛盾突出等，主观原因多是宣传不到位，指导不够等等，以上原因都对，但都只是表面上的原因，尚未触及" 问题真正的实质。做为一名实际工作者，我认为应当从以下几个方面来分析：

1、参与选举各方的动力来源存在问题：

首先是国家的实施选举的动力来源，这已经基本上成为了定论，就是说无论从民主化进程也好，还是从乡村治理的角度来说，都无疑是正确的。但是用强制的方式来推动民主化进程本身就是一个悖论，这其中所蕴含的内在矛盾也是产生怪胎的先天性因素之一。

其次村民自治的指导部门民政部门的动力来源。其参与 选举的动力也是相对比较符合上级的政治意图的，但是一个县级的民政局有三十多个人已经是不少了，而且这些人还多数不是专门用来搞选举指导，只有基层科少数几个人再抽调一些本局或其它部门的人员临时组成几个指导组在开展工作，这样对于少则上百多则几百的村子来比，就根本不可能有真正到位的指导和监督，民政部门只能叫做心有余而力不足，没有有效指导和监督的村委会选举走上歧途的可能性要大得多了。

第三个是乡镇参与选举的动力来源。这是对选举有着重要作用的一个因素，实际的操作中，更多的实施指导和监督的工作的，实际上就是乡镇。作为乡镇参与指导和监督村委会选举的主要动力来源是来自于上级党委政府指令性文件或工作安排，这在当前命令——执行的行政压力体制下，实际上是一种反动力，对于选举出的村委会，乡镇很难再将这种来自于上方的一级大过一级的压力顺利传导下去，上级开展工作的方法江山依旧，而乡镇对下开展工作却成了没有自己腿的跛脚。现在让乡镇自己搞选举将自己的脚自己砍掉，无疑在让乡镇干部自己给自己在戴紧咒，在这样的动力来源之下，出现一些媒体批露的乡镇消极对待选举，甚至于拉歪套的作法就不足为奇了！

第四个是村干部参与选举的动力来源，村干部参与选举的动力来源主要是对既得利益和权力的保持，这也是选举中的一个重要因素，在当前农村中，组织村委会选举的除了选委会外，能够安照上级安排为村委会选举作主要工作的就是原任的村干部了，而且最重要的一个因素就是许多选委会的成员中有一半以上是原村干部，甚至有的全部是村干部，其实这也是在当前基层开展村委会选举工作的一个要求，许多县市的文件提倡村支部书记通过合法途径担任选委会主任，以体现党在农村的领导！而到乡镇则大部分成了要求村支部书记必须担任选委会主任，这样的要求下，这些在任的村干部，对本村的选民情况和动态基本上是了如指掌的，无论出现何种因素，如何应对、如何开展选举工作是早已经心中有数了。可是在关系错综复杂的农村当中，村干部能够用自己的所作所为保证在村民中的形象和在上级领导中的形象完全一致并受天大部分村民拥护的实在是太少了，每当有异己或者新兴的力量的出现对现任村干部都是一个威胁，都会让现任村干部和异己力量站在对立的两方，面对这种不是你上就是我下的选择，现任村干部的选择是自不待言的，农村选举中出现的诸如贿选，抢票箱、砸会场、打架、上访、选民不到场等几方争斗现象的背后，至少有一方由现任村干部在操纵！

第五村民参与选举的动力来源：当前村民参与村委会选举的动机非常复杂，根据笔者亲自指导监督几届村委会选举的经验和在日常工作中对村民的调查，大致可以分成以下几个方面，在是派性不是特别严重的村，最大的方面是无序、无目标型的村民，这些人对村委会选举是不太关心，谁当选也不关心，参加不参加选举更是不关心，他是没事的时候或者给动员人的面子才去参加选举的，他最终的选择是无论村干部还是家族中的人，谁找了自己，谁和自己搭了话，谁给了自己好处就选谁，其比例能占40%左右；还有一种人对现任的村干部或参选的候选人有自己的认识，无论是个人恩怨还是凭心公论，这些人不管别人说什么，做什么，选谁自己有自己的主意，其比例能占到20%左右；还有一种人是自己没有主意，只听从家族或亲朋的观点，而且比较积极活跃，大家安排选谁就选谁，让做什么样的工作就去做什么的工作，出现问题时还往往去跟着起哄，这些人的比例也在20%左右；还有一类人是无论在家族中，还是在派性中，属于突击队型的人，这些人虽然是少数，只占10%左右，但是他们在选举中却起到了举足轻重的作用，在几个或十几个核心人物的统领下按照自己的目标开展各种工作，他们的对立或联合往往能决定一个村子选举的成功或失败；最后的一部分人就村中的比较特殊一些的村民了，比如那些常年在外的不了解情况的村民、上了年级行动不便或卧病在床由儿女作主的村民以及由于鳏、寡、孤、独、精神或智力不正常的被各派所忽视的人。需要说明的是在宗族派性比较明显和严重的村子，以上比例虽有所变化，但其比例却相对清楚，易于分析，选举的成功与失败主要决定于几个派性或宗族之间的力量对比变化，以上分析的只是宗族派性不是太明显不易查觉的情况。在这样的选民参选动力结构下，选举不成功的主要因素看似全部选民的参选积极性不高，或民主意识不强，实际上的主要因素却是为身在选举之外的人所难以发现的外力因素，即村干部或村中的精英积极作为与基层政府或有关部门消极作为相互作用的结果！

2、村民委员会选举中的法律法规问题。

我们当前的村民委员会组织法和各地实行的地方性法规与当前农村中的村民自治发展要求不相适应，亟需从各个方面进行修正，限于篇幅本文只对涉及到选举中一此不太引人注意的地方作一简要论述，对论述较多的方面就不再赘述。

关于村委员会主任与成员的选举问题：我国的法律规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，具体的选举办法则由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。各地据此制定的方法也各有不同，经过这些年的实践，也各有利弊，虽然与各地实际相对吻合，但仍有差强人意之处，尤其是在村委会主任的选举中，一些地方采取的方法是在村主任候选人中，由排名第一和第二的两个候选人作为正式候选人竞选，竞选村主任不成，便失去竞选委员的机会，这样很容易导致两强相争必有一伤的结果，不仅将乡村中本来就不多的精英排斥在了体制外，而且极易为上台的村干部造就一支对立的力量。

关于村民代表与村民选举委员会的产生问题：我国村民委员会组织法规定村民代表由村民按每五到十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，比较简略，而一些地方的法规也只是规定了一些略微详细一点的办法，其实在实际操作中，这些本就不易规范的工作，没有规范的方法，很难产生真正反映村民意志的村民代表团体，这样底子打不好，以后的选举委员会产生，村民代表会的议政和参政，都无法规范操作。《村委会组织法》规定，村民委员会的选举由村民选举委员会主持，村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。但是由谁主持，如何推选却没有规定。从目前我国省级立法来看，村民选举委员会的产生多由上届村委会或乡镇政府主持，而村民选举委员会的人数一般不会超过十人，少的只有三人。加之对于怎么推选绝大部份省份都没规定清楚，只有极少数省区规定为投票，有的明确是由村民代表投票。这样各自为战的结果是，许多村选举委员会成员要么是上届村委会成员，要么就是乡镇与上届村委会信任的人。总之，这样产生的村民选举委员会产生的方式不仅不够规范，而且作为一个组织村民选举的临时机构，受到有效的监督和制约基本上是没有。在实践当中，村民选举委员会的角色确实有些微妙，因为一方面村民选举委员会是村民推选出来的，另一方面却易受到乡镇政府和上届村委会或者村党支部的控制。在乡镇政府的“指导”下，或者是在想当选的村民的意志之下，村民" 选举委员会可能有种种不作为，比如不向村民宣传有关选举法律法规和政策，不认真制定选举实施方案，不及时审查、公布选民名单，甚至会出现一些乱作为、违法作为。较隐蔽的一方面还有选举委员会任用的选举工作人员——除了村民选举委员会成员和政府工作人员以外的参与选举工作的人，包括唱票人，计票人，监票人，和流动票箱管理人以及投票站工作人员等，也存在一定的问题，由于相关工作的程序与监督乃至法律责任的缺失，村民委员会选举中的很多违法舞弊行为多是由这些人来实施的。由于村民选举委员会可以任用支配选举工作人员，其成员自身也受村干部与候选人这个利益共同体制约，可以说通常控制了村民选举委员会就基本上控制了村委会选举。因此，笔者才将村民代表与村选举委员会的问题专门提出，这些看似不重要的问题其实决定着村民自治尤其是选举工作的成败。

关于选举中的一些具体细节问题：选举中的一此具体作法法律规定的太笼统，尤其是对于容易出现问题的委托投票问题，诸如一个人最多可以接受多少委托，如何接受委托，具体应当有所规定，尤其是目前在外打工的农民比较多，委托投票是一个非常重要的问题，对于远在处地的打工都为了参加选举而千里迢迢回家是不太可能的，笔者的经验是可以通过电话的方式委托，提高参选取率，具体的作法是由被委托人和选委会一人村民代表一人，乡镇干部一人共四人，组成一个接受小组，在选举的当天共同与委托人取得联系，直接由委托人电话投票。并将此办法提前公布，选举日当天将每个被委托人接受委托的情况由选委会当场向选民公布。另外关于秘密写票处的设立应当成为硬性的规定，要求选举时必须设立秘密投票处，不得在非秘密投票处填写选票，以减少选举中的漏洞，提高一次选举的成功率。

3、村民参与选举的政治积极性问题。

大多数村民对选举的漠视和对手中民主权力的轻视，其根本原因不全是村民的民主意识差，而是比较看重实效的村民看不到手中的民主权力的真正作用，主要是我们对村委会的管理存在缺陷。笔者在一个近万人的村子曾经发放过粮食直补款，原打算用三天的时间，结果只有用了半天的时间，就基本发放完毕，其中道理很明白，村民的积极性来源于和自己的利益相关性。村民自治怪胎的产生只是明显地从低投票率的角度反映出了农民对村民自治选举的参与积极性问题。另一个重要方面，高投票率也不必然表示村民选举参与积极性高，因为有的地方看似调动起了农民参与选举的积极性，其实是基层政府或村中的精英运用各种权力力量或者策略技术调动起了农民与其真实意愿或利益不相一致的异化了的积极性。当前村民自治要想取得农民的认同和真正的积极参与，关键在于如何有效地解决农村实际的治理问题，如何切实保障村民的民主权力发挥问题。这样首当其冲的就是村委会的管理，当前的主要矛盾在于我们的村民自治无法让村民顺利行使其民主权力，村民感受不到当家作主的感觉。村民对村中事务的民主管理主要集中在村级财务、各业承包、宅基地发放、土地问题等几个方面，其中最主要的在于村级财务，虽然我们各级都在抓村务公开，而且有了许多成效，但是当前一个很重要的现象就是，查帐——往往成为一个新人竞选村委会主任最重要的砝码和号召 村民的旗帜，为什么？其背后就是反证了我们村委会管理尤其是村务公开存在的巨大问题！我们的一些工作是走了形式，玩了花架子！如果说民主化的设计者们关心的是如何对农民进行民主化的政治训练，那么农民关心的就是个人利益的维护和生存机会的扩展。让一个对村中事务毫不知情或者说想知情通过正常的民主程序而无法实现的村民去相信手中的民主权力有多大本身就是一厢情愿，更不要说让合法利益受到侵犯除了诉讼、上访别无他途的村民对村民自治真正有多少热情！

四、如何让怪胎不再出生——杜绝村务管理委员会，保障村民自治健康发展的对策。

1、迫在眉睫的选择，一是加强对村务管理委员会的监管，最大限度保障村民的利益不受损害，对于已经产生并正在运转的村务管理委员会，既然产生了就有其存在的基础，不可能在一夜之间取消，我们要做的就是重点加强对这些管理机构的监督，尤其是对日常工作中易出问题的财务、土地、宅基地等问题的监督，并注意在任干部的思想动向，防止出现利用手中的职权拉帮结派，打击异已，为今后的村委会选举工作带来隐患。二是修改村民组织法，减少操作中的漏洞。具体地关于村民委员会选举出台一部村民委员会选举法，或者至少要在修改村民委员会组织法时，对关于村民委员会选举的条款加以完善，尤其是对村民代表的产生、委托票、流动票箱使用、秘密写票处的设置以及对破坏选举、贿选等不正当选举竞争作出明确的规定和处罚条款，从法律法规上堵死怪胎产生的途径。

2、近期的选择就实行上下统一的机构改革，改变政府运行机制，改变基层参与选举的动力来源。我国当前进行的乡镇机构改革应当是一种理顺省、市、县、乡镇和村之间关系的“综合改革”。决不能仅仅拘限于乡镇，目前 要至少与县级和村级的改革形成配套，作为有着各种职能部门和执法权限的县级在机构改革中有着相对易于动作和改革的一面。而且县级干部超编比乡镇严重得多，带来的财政压力要远远大于乡镇。否则不要说单纯的撤乡并镇、机构精简 对短期内解决村民自治问题于事无补，既便是乡镇如一些人期望的那样实现了乡镇长直选，这样上下体制不同运转机制不同带来的问题仍然会存在，乡村的境况不可能有真正的改观，当前从南部到北部进行的一些乡镇长直选的试点出现的选举成果不能够延续下来的“孤岛”现象就是对这种期望的一个有力反证。乡村之间问题的根本原因在于当前的乡镇不是一级功能完整的政府，其责、权、财有着严重的错位和脱节。因此要重点改革是县级政府部门将其机构延伸到乡镇，在乡镇设立各种站、所，分割乡镇政府的权能的同时，却动辄以责任状、一票否决、层层落实责任等形式加重施加给乡镇政府各种根本与乡镇职能不符的、不切实际的任务目标的行政运行机制，因为在当前的体制下，乡镇为了完成上面的任务和目标，为了保饭碗在责大权小的现实情况下，就会想方设法在村里扶持和寻找得力的村干部作帮手，甚至于不得不去找那些村干部来“顶缸”，为什么？因为村干部中的支委是草帽官，今天扔掉明天可以再戴，村干部中的村委是真正的铁帽官，没有人敢拿掉！相比之下，乡镇干部的官才真正叫做纸帽官，说不定那阵风不对就轻易地吹掉了，前几年，我的一位老同事调来才三天，连所包村的村干部还没认清，就因为一件老上访户的事情，在选择交罚款和背处分之间进行了一次艰难的选择，当时乡镇领导的话历历在耳：就是给上级一个交待，只处理村干部力度太小，不好过关！这样的工作形势下有几个乡镇干部敢放开村干部，拿自己的养家糊口的饭碗来闹着玩？因此，具体到乡镇改革，就一定要真正地将乡镇的职能定位准确，制定合理的县乡政权运行机制，调剂在经济发展上给乡镇政府的压力，把经济发展的职能更多的留给社会，让乡镇在社会服务上做更多的事情。让乡镇不再将村委会当作压力传导的末节，实际上原来乡村中的一些问题都是在经济发展的压力下造成的。至于村级的改革相对而言就要容易一些，主要是高度重视村民自治中的民主管理、民主监督环节，加强对村干部的监督。尽管《村民委员会组织法》对村级民主管理和民主监督制度都有明确的规定，但由于多数农民文化水平不高，普遍缺乏民主管理和民主监督能力，村级民主管理和民主监督现状不容乐观，严重威胁着村民自治的发展。解决村级民主管理和民" 主监督重点可以通过依靠“村民代表会议”和放手发育各种村内民间组织相结合的方法。这样不仅可以多渠道利用民主监督、民主决策机制增强村民利益表达的强度和机会，让农民关心自己和集体的利益，积极参与村级民主管理和民主监督，形成对两委干部事实上的权力制约和监督，有效地防止村干部对权力的滥用，还可以有效地调节或整合利益冲突，解决村民自组织能力低下、参与政治热情冷漠的问题。

3、长期的选择就是提高农民素质，增强农民的民主意识，调动起农民参政议政的积极性。农民对民主制度的理解如何，参与选举的能力怎样等都与其文化素质有着不可分割的联系，据有关调查，我国近些年的城乡差别呈现不断加大的趋势，农村人口的收入从总体上看，只相当于城市人口收入的三分之一。我国农村农业劳动力平均受教育程度仅有5.79年，远低于城镇居民水平，农民的百户拥有电话、电视机、手机的水平也远低于城镇居民，让处在一个贫穷落后封闭环境中的农民对民主的进程有着深刻而正确的认识确实是有点太难了，如何提高村民的民主素质，限于篇幅本文只能简略提供几点建议。 第二是依法保障农民享有平等的国民待遇，从法律和制度上切实解决我国“城乡分治、一国两策”制度下农民二等国民的地位问题。中国农民的民主化理念是由国家在制度层面运用行政力量、新闻媒体、舆论力量等策略性手段加强对乡村的渗透、灌输、宣传和导引产生的。因此在今后农村政策的制定，涉农部门的工作开展中，应当增加农民参与决策的机会，尤其是要采取增加各级人大代表中真正农民的比例，多召开由农民参加的听证会等民主的形式让农民真正地参与 进来，从农村和社会各个层面逐步培养农民的民主意识和民主作风。通过多层次的民主实践锻炼，让民主意识成为农民在农村工作和社会生活中不可或缺的方式，逐步认同国家灌输的民主理念并外化为民主行为。

三是村民自治的最终发展方向应当定位于中国的民主化进程，不应停留在当前的以乡村治理为主的较功利的取向上，一方面从我国村委会组织法的立法理念看，实行村民自治，其实有着通过基层民主的建设进而逐级上推以民主建构国家体制的思路。另一方面持续的乡村治理思路会天然的强化各级政府尤其是基层政府对农村社会的渗透和控制，就会形成国家立法在不断扩大村民自治的空间，而各级政府为完成更为紧迫的经济社会发展任务又力图将“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”的决定权集中于自己手中，从而不断地压缩村民自治的空间的两难选择，导致实质意义上的村民自治不太可能在全国范围内实现。因此中国的村民自治未来的发展方向应当是让农民彻底地享有自主权和自治权，将民主化的进程在农村真正全面展开，并由村民自治，逐步推进乡（镇）民自治、县（市）民自治，逐步向城市和上层延伸，实现所谓的“合法性上移”。