论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍

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翻新时间：2013-12-17

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论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍

" 摘要：中国现行的农地产权制度安排是城乡两大利益集团博弈的直接结果。我国9亿农民政治权力弱小又缺少正当权益的法律保障，目前以任何借口阻挠农地私有化改革的企图，都是为了继续维护地方工业发展和城镇化的需要。下一步继续深化农地产权制度市场化改革的最大障碍，除了城市利益集团不轻易放弃廉价占用农地资源的制度性“路径依赖”之外，还长期得到了把持着话语权的政府决策人物和理论界人士的大力支持。其主要观点包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并与农民两极分化、土地的公平与效率、土地的福利化分配与国家粮食安全、土地私有化将会提高基础设施建设成本等。从国家意识形态影响和制约我国农地产权制度创新的视角入手，进一步澄清理论上长期存在的一些认识误区，具有极其重大的现实意义与实践作用。

关键词：农地产权；农民私有制；集体所有制；复合型产权结构；国家意识形态其实创建现代的农地产权制度的基础和前提是明晰产权主体。它主要由四项基本制度构成：第一是产权界定制度，第二是产权配置制度，第三是产权运营制度，第四是产权保护制度。其中，产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，产权保护是保障 [3]。中国几千年来的农地产权制度，都是以私有制为主导，即全部耕地归属地主和部分农户所有，非耕地一般属于国有不加入产权流动的领域[4]（ P96-97）。这种复合型的农地产权结构，包含着一些合理的成分：（1）不管是地主或自耕农的私有土地，还是皇室的国有土地，其产权都是比较清晰的，它具有一定的自我保护功能；（2）国家允许私有土地买卖和转让产权，它具有适度的规模经营流转机制；（3）土地租佃制经营方式给农民提供多种选择的机会，它具有一定的市场竞争激励机制；（4）一般农户迫于人地矛盾压力会适当限制其家庭规模过度的膨胀，它具有一定的人口增长约束机制。（5）公益性土地资源归国家所有，它具有合理利用自然资源的保护机制 [1]。马克思曾经指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体利益。”[5]（p697）正因为这样，农业合作化以后一部分农村基层干部和农民群众多次冒着"杀头"的政治风险搞"包产到户"试验，就足以证明"农地私有、家庭经营"是中国古代的农耕文明和传统的土地文化一个重要特征。因此“在倒掉洗澡水的时候，一定要注意保护好孩子”。一、坚持农地集体所有制：理论上的一些认识误区与实践中的一波三折然而到20世纪50年代中后期，由于国内外一系列重大历史事件的推动，促使毛泽东的思想意识发生了“急转弯”。他在《关于农业互助合作的两次谈话》中，多次指出：“总路线就是逐步改变生产关系。……在三亩地上‘确保私有’，搞‘四大自由’，结果就是发展少数富农，走资本主义的路。……为什幺法律上又要写呢？法律是说保护私有财产，无‘确保’字样。现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。”[9]（p298-307）于是，从互助组→初级社→高级社→人民公社“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路”，从根本上改变了农民的土地私有制。大量的历史事实表明，自然村是乡民共同生产、共同生活的最后界限，超过这一界线便超越了农民正常的心理承受能力[10](p138-139)。我国在经历“三年自然灾害”的严峻考验之后，中共八届十次全会又通过《农村人民公社工作条例修正草案》规定：生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。这一规定更加明确了生产队的农民集体土地所有权，有利于保持人民公社时期的农地权属稳定。同时，它存在着严重的制度性缺陷：一是预先设置的“农民集体成员权”，使农地集体产权的主体变得模糊不清；二是禁止土地买卖与流转，造成农业劳动生产率不断地下降；三是赋予县级政权处置农村集体土地的权力所造成的“一平二调”；四是农地集体产权往城镇国有土地单向转移，造成全国耕地总量减少。党的十六大已经明确地提出，要大力“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六届三中全会《决定》又进一步提出，要“按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的基本原则，建立和完善现代产权制度。”我党在重大的理论问题上已经突破许多陈规，9亿农民又对农地产权制度安排具有强烈的要求，“如果国家给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠。”[16]（p343）中国下一步的农地产权制度改革，一定要立足全国现有的土地所有权分布情况即国有土地占53.17% ，农村集体土地占46.18%，尚未确定权属的土地占0.65%[17]（p38），并坚持赋予农民的土地所有权与财产权相统一的立法原则，首先以2.4亿个农户宅基地作为农地产权私有化改革的突破口，建立一种复合型的农地产权制度，即农户的宅基地和农业耕地一律归农民私有，公益性土地资源包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等归国家所有 [1，2，18，19]。

二、土地“公平”与“效率”的问题：一个乌托邦式的理论解决方案

公平与效率，作为人类的基本价值取向是衡量一个国家社会经济发展与进步的重要标志。我国长期以来偏重于追求理想主义的“绝对平均”，而实际上全国各地农民人均占有的土地起点既不公平，又导致土地资源利用效率呈下降趋势。总之，这一乌托邦式的理论解决方案，只会误导高层决策者的视野，延迟我国进一步深化农地产权制度改革的进程。

（一）土地“公平”与“效率”的关系问题，既受到一定的社会政治制度影响，还取决于市场机制作用发挥的情况。在中国历史上，封建政府每一次进行较大规模的土地政策调整，一般会制定全国各地统一的标准，用"计口授田"办法满足农民平分土地的要求。战国初期魏国相李悝称："今一夫挟五口，治田百亩。"唐代"百亩授田制"规定：凡是有劳动能力的农户，都可以领取百亩之田耕种，劳动力与土地是相同的比例结合在一起。这种“均田制”是封建统治者对农民许下的承诺，从来没有变成一种社会现实。然而，我国自秦汉至清末的二千多年间，凡是由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会的动乱与逆转；国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制经营方式成为封建土地关系的主要内容。这说明，中国几千年封建社会的土地分配调整与资源使用效率，始终处于一种流动状态的变化中。（三）不管是判断土地“公平”的社会价值标准（主观上），还是衡量土地“效率”的经" 济指标（客观上），其相互矛盾性是显而易见的。因为，对土地“公平”与“效率”的关系取舍偏重不同，将会直接影响到国家土地法律制度和相关的政策制定。目前在我国理论界或政界，要幺主张土地所有制“非公即私”，要幺主张“起点公平或效率优先”，要幺坚持“土地集体所有、农户承包经营”的折中主义，都缺乏合乎国情实际的准确判断和数量分析的科学依据。现在的全国耕地面积只有18.51亿亩，人均为1.43亩，不足世界人均占有耕地水平的40%。近7年来，我国总耕地面积减少了1亿亩，人均只剩下1.2亩左右。已有1/3的省份人均耕地面积不到1亩，有660多个县人均耕地面积不足0.5亩，而联合国确定的土地对人口最低生存保障线是不低于0.8亩。在这种情况下，何谈土地的“公平”与“效率”呢？从国际比较分析看，中国农业从业人数是美国的123倍，农业劳动生产率却不到美国的1%。为什幺会存在如此大的差距呢？其实，恩格斯对“小农”的概念是这样表述的：“小农，是指小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度。”[22] （p486-487）后来，列宁在研究19世纪末至20世纪初的俄国土地问题时，曾做过一个推算：假定一个农户至少要有15亩土地才能够维持最基本的生存条件，那幺俄国就有4/5的农户长年过着半饥饿的生活。而对于拥有一小块份地（15亩以下）的农民，他们不仅把自己长年束缚在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于极端贫困的境地。总之，“在俄国，不仅地主土地占有制是中世纪式的，而且农民份地占有制也是中世纪式的。”[23] （p191）由此可见，中国的9亿农民长期走不出陷于贫困的泥潭，根源在于他们人均占有的社会经济资源比例太低。这是我国新时期正确地处理公平与效率关系问题的实质和核心。

三、"土地集中兼并"与"农民两极分化"是人为设置的一个理论陷阱

解决中国现实的土地问题，必须重新认识历史。国内史学界对于“农地私有→自由买卖→集中兼并→两极分化→农民战争→王朝更替”这一组抽象的历史公式，已经被看成是定论。它是否符合中国社会的历史真实，是否合乎经济发展规律的一般逻辑呢？回答当然是否定的。 2.这一历史推论与我党的土改价值取向基本上是一致的。因为“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”[28]（p286）事实上由我党领导的中国土地革命以及发动农业集体化运动，都是服从、服务于政治目的而非经济的动因。它的基本特征是强制性制度变迁[29]（p40），主要依靠政治组织和国家意识形态去推动[6]（p1-4）。因此，毛泽东始终认为：中国封建土地制度经常使农民把其收获物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉献给地主阶级享用，“地主阶级这样残酷的剥削和压迫所造成的农民的极端的穷苦和落后，就是中国社会几千年在经济上和社会生活上停滞不前的基本原因”[30]（p587-588）。从延安时期创作的歌剧《白毛女》到“文革”期间又塑造出“收租院”，又一次更比一次显得夸张和虚假[31]，以至“文革”期间阶级斗争“年年讲、月月讲、天天讲”。“土地集中兼并论”或“农民两极分化论”，就是在这种特殊的政治环境下，才得以家喻户晓、深入人心。但是，政治运动终究不能代替经济规律，科学的与虚假的意识形态根本区别就在于理论与事实是否一致。 4.这一历史推论与现实的情况也有很大的出入。譬如，日本人均耕地面积仅相当于中国的1/3。为了防止农地集中兼并现象的发生，日本政府于1952年制定的《农地法》规定：每个农户土地规模最高限额为3公顷，严格限制农地产权转移。在1961年制定的《农业基本法》中，日本政府大力提倡农民转让土地和集中，还提供优惠贷款帮助农户购买土地。即使这样做，日本农户的土地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷经历了35年[34]。特别是1980年至1993年的14年间，正是日本工业化和城市化发展的“黄金时期”，农地规模"纯集中度"只提高了11.1%[35]。可见在工业化和城市化发展水平很高的国家，农地规模扩大并不像一些历史学家说的那样危言耸听。再如，我国台湾与大陆同步实行农民土地私有制，1991年台湾当局实施的《农业综合调整方案》，抛弃了“农地、农有、农用”的基本方针，完全放开对农地利用的限制，允许农民买卖和转让土地[4]（p94-96）。从1968年到1997年的30年间，台湾农业人口的比例由41%下降到10%，农业劳动生产率上升了400%。但是，台湾的户均土地规模仅为1.1公顷，并没有比以前扩大多少。其办法是“代耕制”，即一个农户通常要承担十几户的田间劳动，主要依靠机械作业来提高农业劳动生产率。20世纪90年代初期，台湾农业80%的田间劳动仍由“代耕制”完成，并没有出现西方发达国家一个农场占有几百亩甚至上万亩土地的现象[36]。这使我们更加清醒地认识到，继续深化改革农地产权制度的重要性和紧迫性。

四、"土地福利化分配"与"确保国家粮食安全"果真是两全其美的妙计吗？时下，理论界的一些人士认为，中国政府推行农地私有化改革将难以确保13亿人口的粮食安全问题。这种推论是完全没有依据的。近年来，我国农村土地撂荒的场面是惊人的：从非农产业发展迅速的东南沿海地区到中西部粮食主产区，从边际产出率偏低的高寒山地到旱涝保收的基本农田，从季节性抛荒发展到经常性抛荒……照此继续发展下去，中国的粮食安全问题还能够确保吗？因此，21世纪中国新的国家粮食安全观至少应包括：全球开放观、市场调节观和结构与总量观等内容[37]。今后我国解决粮食问题的根本出路，在于充分发挥市场机制的基础性作用，促使土地、劳动力、资本、技术、信息、管理等生产要素流动，充分发挥新时期的9亿农民首创精神和超强可塑性 [38，39]，增强农地资源合理利用的弹性系数，提高粮食综合生产能力（另文专论）。加入WTO后，中国政府对农民仍有很大的支持空间，若按现在的农业税费与微量允许合计为3000亿元，相当于“黄箱补贴”水平的10倍[40]（p34-41）。因此，当务之急是继续加大国家对种粮农民的直接补贴，把中央财政资金落实到位，让农民在家赚钱比外出打工显得更容易一些。

五、改革国家征地制度必然会导致基础建设成本提高吗？

国内一些学者提出，农地私有化将使9亿农民对国家政府征用土地“漫天涨价”，造成公共基础设施建设成本大增，以至影响到国民经济发展的速度问题。这种担心也是多余的。众所周知，新中国制定的第一部宪法中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其它生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这说明，农民的土地私有权开始就受到国家宪法的某些限制，政府保留了对农地最终的处置权。2004年3月，由全国人大十届三次代表大会通过的宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”与此同时，由于长期坚持农地集体所有制，还形成一种特殊的国家行政权力行使，即地方政府可以无偿的、无限期的征用农村土地，有时甚至连个别乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎幺回事。可见，我国当前应当特别关注的问题是，必须彻底改革国家征用土地制度，要突出“公平补偿”和“正当补偿”的原则，切实加强对政府征地权力的限制，以阻止农业用地的大量流失。美国和其它西方国家都实行征用土地立法的方式，运用市场机制形成征地的“公平价格”，来征购私人的土地进行公共工程建设。这一制度的形成，又是以私有土地财产权神圣不可侵犯为基础。它不但保护了被征地对象正当的经济权益，而且还可以让公民监督政府经营公用土地的实际效果，促使公共基础设施建设质量不断提高，从而使土地私有制与政府公共财政及社会公益事业之间形成相互制约的反馈机制[41]。

参考文献：

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