关于对农村基层民主政治建设问题的思考

" 村级是农村最基本的社区，以村党组织为核心的村级组织，是我们党和政府在农村全部工作和战斗力的基础。村级基层民主政治建设，是一项事关党在农村执政基础的系统工程。本人在担任农村工作指导员近一年的实践中，深刻认识到推进村级基层民主政治建设，实行村民自治，依靠农民群众开展自我管理、自我教育、自我服务，能充分调动农民群众当家作主的积极性、主动性和创造性，能有力促进农村经济发展和社会稳定，是解放和发展农村生产力的制度保障。同时也了解到，当前村级基层民主政治建设还有薄弱点，需要作进一步的探索。为此，本人就村级基层民主政治建设中涉及到的强化村党支部的领导核心作用，推进基层党内民主，建立监督实体，保障村民自治，及如何优化农村党员干部队伍素质等问题谈点看法。

一、必须强化村党支部的领导核心作用。

扩大村民民主自治，首要的是要把村党支部定好位。村党支部既不能“大包大揽”，又要在各项工作中发挥领导核心作用，这是推进村级基层民主政治建设的重点和难点问题。对此，必须坚持先党内后党外的原则，从健全村级组织工作运行机制入手，突出村党支部在民主治村中的主导作用。可以规定上级党委、政府的指示、工作任务和政策一般先向村党支部传达，再由村党支部组织两委班子成员学习贯彻落实，达成工作目标认知的一致性。村委会要定期向村党支部汇报工作情况，反映困难和问题，提出建议和设想，村党支部汇总梳理后，再进行研究。凡涉及村民利益的重大事项，必须先经过村党员大会酝酿，提出初步方案，再由村党支部召集村两委班子联席会议或村民代表会议讨论表决。要推行村干部交叉兼职，加大培养发展优秀非党村干部入党的力度，增强村党支部在村级组织中的整合力。在村委会换届选举中，要鼓励和支持村党支部成员积极参与选举，尤其要倡导支部副书记依法兼任村委会主任。要积极探索试行村干部助理制，由村党支部把视野内的优秀后备干部推荐出来，通过适当的程序，聘任村主任助理，然后实行定向培养，前移党管干部的关口。

二、必须推进基层党内民主

推进基层党内民主，是村级基层民主政治建设的基础工程，必须从规范权力运作，着力制度建设，强化监督三方面下苦功夫。

（一）规范权力运作，增强领导干部发扬党内民主的责任意识。发扬党内民主，关键在领导干部，尤其是“一把手”。这种特殊的地位，很容易使“一把手”权威绝对化，领导说一，别人不敢说二，往往就形成“一言堂”、“家长制”以及“一言九鼎”、“绝对领导”等。因此，增强领导干部发扬党内民主的责任感，一是要加强教育培养，提高领导者的素质。领导干部本身要不断地加强学习修养，提高自身的政治理论水平和领导艺术水平。组织上要采取相关教育培养的措施，如建立谈话制度，提醒领导干部从“党内民主是党的生命”的高度，增强公仆、民主意识，自觉地执行各项民主制度。同时，要运用多种手段特别是运用典型案例，对各级领导干部开展警示教育，使他们真切地感受到搞“家长制”、“一言堂”对党的事业、政府的形象和自己的前程所带来的严重危害。二是，要优化班子结构，合理分工。在班子配备中要注意使用不同年龄、文化段的干部。力争形成梯次配备、智力互济、优势互补的领导班子，增强整体能力。根据班子特长，进行合理分工，明确职责，促使各负其责，互相协作，互相制约，互相监督。三是要建立健全相关的运行和监督制度。要不断完善党组织内部的议事和决策机制，解决在实际工作中存在的决策权偏移问题。要加强对领导干部，尤其是“一把手”的权力监督。要加强以权力监督制约，把领导权力置于“阳光”下操作，推进“公开透明”。从而，通过有效的监督，来消除“一言堂”和“家长制”作风滋生的“温床”。

（二）着力制度建设，增强党内民主的规范化和长效性。发展党内民主，关键在于加强制度建设，使党内民主制度化、规范化，这是一个全局性、根本性的问题。要积极探索党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。认真解决党代表权利、义务不清，作用发挥不大的问题。尤其是要改变农村干部不愿当党代表，争着当人大代表的问题。各镇（街道）试行了党代表活动制度，实践证明，它有利于调动党代表参与党内事务的积极性；有利于发展党内民主，增强了党代表的责任感和荣誉感。要改革和完善党内选举制度。健全和完善候选人提名方式。适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场的现象。在农村党支部换届选举中要采取“两推一选”的方式。要加强选人用人民主制度建设。建立选人用人的民主机制，是提高选人用人水平，防止和消除选人用人上的不正之风和腐败现象的根本途径。要严格坚持民主推荐干部制度。要激活选人用人机制，实行干部任用票决制。要加大公开选拔工作力度。

（三）强化监督检查，增强发展党内民主的自觉性。要使党内民主不断地发展和推进，就必须要强化监督。只有建立起较为规范和完善的监督机制，才能保证党内民主的生机和活力。要认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立健全党内的民主生活制度，利用党员学习会、民主生活会等形式，经常听取党员的意见和建议。认真解决有制度不执行，有制度轻执行的问题，并使制度不断完善。要建立健全党务公开制度，根据内容和需要，可以召开群众代表参加的会议，通报党内工作情况，让群众来“挑刺”，让群众来评议，加强群众监督。要提高党内民主的社会透明度，树立党内“民主、公正”的形象；正确对待社会舆论监督。对表扬的，要再接再厉，在成绩中找不足；对批评的，要虚心接受，不怕丢面子，深查原因，认真整改；对建议的，要认真研究，积极采纳。党领导人民实行依法治国方略，各级党组织必须自觉接受法律的监督。党内的一切规章制度，必须符合法律法规允许的范围，必须接受法律的监督。

三、必须建立监督实体，保障村民自治

村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这“四个民主”缺一不可，必须全面实施，才能形成合力，保证村民自治的良性发展。民主选举的实体是村民选举委员会，是选举期间的一个权力机构，不仅可以讨论决定有关选举事项，同时也可以处理选举期间村里发生的突发事情，保证民主选举有一个安全、公正的环境。民主决策的实体是村民会议或获得村民会议授权的村民代表会议，在重大村务的决策及管理上具有最高的权威，保证了涉及村民利益不受侵犯。民主管理的实体是村民委员会，它是村民行使村公共事务管理权的组织载体，是村民会议的常设机构，负责管理村的日常事务。民主监督，《村民组织法》规定监督的主体是村民，但没有规定实体。从村民自治四个核心内容来看，唯一缺少的是民主监督的实体，需要充实。

目前村民自治中的民主监督还不能把直接参与性、广泛的群众性这些特点有效地发挥出来。主要表现在：一是监督失效。农村情况比较复杂，村民委员有的是企业老板，经济实力比较强；有的家族人员比较多，势力比较强。鉴于这些情况，监督权又没有用具有操作性的刚性法规确定下来，产生了不愿去监督，不敢去监督的情形，从而使监督失效。二是难监督。随着改革开放的进一步深入，传统农业不再占有优势，从事农业的劳力也发生变化，农民进城、进厂占有很高的比例，素质相对比较高的在家时间不很多。另外，召开村民会议，村民代表会议也仅是商量事务，根本不可能对村务管理进行监督。故村务管理还是以村民委员会为主，监督主体难以及时、完整地掌握信息，使民主监督大打折扣，或者没有针对性的监督造成干群之间关系紧张，或者滞后、零碎的监督难以遏制滥用权力。三是监督主体的民主管理意识不强。改革开放以来，虽然我国经济、社会事业发展比较快，但在农村，还存在教育落后，经济不发达的地方，致使村民民主监督的主动性，积极性不强，再加上民主监督阻力的存在，所以按现行的体制，是很难推行民主监督的。四是民主监督的渠道不畅。相对于公民对国家机关及公务员的民主监督来看，村民自治的监督相对薄弱，并容易堵塞，实质性问题很难启动监督。公民对国家机关及公务员的监督渠道有申诉、法院控告、检举揭发，向上级反映，民主评议、人大视察、质询、媒体曝光等，而村民自治的民主监督除了对村委会成员进行直接批评、建议、村民代表会及村民会议公决，别无其它渠道。另外，村民民主监督的对象是村委会成员，而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者，如果民主监督涉及到要求村民委员纠正已行使的权力，涉及到他们的切身利益及关系密切者的利益，就很难组织、领导村民进行民主监督。如果涉及到罢免之事，村委会成员更是不去行使权力去组织、领导村民进行民主监督。

当前村级民主监督的几点做法：一是确定地位。村民监督委员会是在村党组织领导下，由村民会议依法授权，依法产生，村民自我监督的群众性自治组织，是自我监督的实体，支持、监督村民委及成员开展日常村务管理工作。二是明确职责。村民代表监督委员会就是对村委会日常村务管理进行事前、事中、事后监督。事前监督，就是监督民主决策、民主管理活动的准备情况，民主管理活动中的人、财、物等的准备情况，民主管理活动的工作计划。事中监督，就是监督执行民主决策的活动情况，村务管理活动中的人、财、物等使用情况，村务决策的实施和村务管理目标的完成，监委会主任列入村委会会议。事后监督，就是监督村委会活动后的总结情况，人、财、物消耗情况，活动的最后绩效。要启动罢免程序，在村委会不作为的情况，召集村民会议，主持罢免会议。三是监委会组成。村民监督委员会的成员应从热心公益事业，品行端正，依法办事，坚持原则，忠于职守的村民代表中产生，由村民代表民主选举产生，人数一般5-7人为宜。四是监委会管理。以谁选举产生向谁负责的原则，监委会成员要定期向村民代表大会述职，并进行测评。不信任票达到一定比例时，要更换监委会成员，防止监委会成员的不作为，防止监委会成员滥用权力。

四、必须优化农村党员干部队伍素质

重点要抓好村干部队伍、党员队伍、村民代表队伍等农村三支中坚队伍的教育培训工作，可运用远程教育网络、新闻媒体、专题讲座、经验交流等多种形式，向广大农村党员干部开展村民自治宣传教育，提高他们的民主治村意识和能力，从而带动广大群众民主自治意识的增强。在做好经常性的村干部培养选配工作的同时，可通过实施“农村乡土人才回归”工程，采取回请的办法，把群众威信较高、热心家乡建设的外出办厂经商的党员推选上村党支部书记岗位。对少数确实难以物色支部书记人选的村，可采用机关干部下派挂职的办法，加强村级班子力量，如实施农村工作指导员制度等。

总之，村级基层民主政治建设，涉及面广，工作难度大，的确是一项事关党在农村执政基础的系统工程。我们应从加强党的执政能力建设的高度，贯彻落实好《中共中央办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》精神，有序推进村级基层民主政治建设，并将其作为基层组织建设中的重要课题予以长期探索研究。