农村劳动力转移对策研究

" 进入新世纪，转移1200万四川农村剩余劳动力，实现3870万农村劳动力充分就业积极开发农村人力资源，不仅是四川省国民经济持续、健康、快速发展的重要基础，也是保证四川政治安定、杜会稳定进步的基本条件，更是认真实施西部大开发，实现四川社会经济新跨越的重要任务。只有真正解决四川农村剩余劳动力的稳定转移和劳动力资源的充分开发利用问题，才能在未来十年内实现四川国民经济和社会发展赶上全国当年平均水平的战略目标。本报告在对新世纪四川农村劳动力转移就业特点进行分析的基础上研究新时期农村劳动力转移面临的严峻形势，提出实现农村劳动力转移，就业的可行性对策利措施。

一、特点和变化

四川农村劳动力转移与就业与四川农村经济和整个国民经济基本同步。在经历了建国以来的“封闭单一”、改革开放后的“起步”，治理整顿时期的“减速”、邓小平南巡讲话后的“加速”和1995年以来的“稳定”转移五个阶段后，进入新世纪以来。我省农村劳动力及转移就业呈现以下特征：

（一）四川农村剩余劳动力规模庞大，向非农产业转移速度明显慢于全国，就业多元格局已经形成，但传统分布仍来得到根本改变

在非农领域就业人员。中主要从事工业，建筑业和批零贸易餐饮业（见图表2）

（二）跨区域劳动力转移就业增加农村就业和城市就业直接交汇，劳动力城乡互流并存。

(三)跨省、跨国的劳务输出与劳务输入并存，劳务输出已成为我省农村经济的一大支柱产业成为农民增收的主渠道。

实践证明，劳务输出成为我省农村经济的一大新兴产业已威为农民增收的主渠道。可观的劳务收入和回乡创业的现代农民，成为四川农村经济和社会发展的重要物质基础和人才基础。进入新世纪，我省劳务输出呈现以下特征：

2、组织形式由无序向有序转变。外出务工自助化程度正逐渐提高，依靠自助形式占我省外出劳动力的70%左右；各地通过政府部门、企业组织成建制的输出和机构组织的输出占外出劳动力的20%左右：其余则是自发外出。前两种均为有序流动就业方式。

3、由季节性、临时性务工向常年性务工转变。随着土地承包制度的完善，土地使用权流转己在各地推广开来，外出务工经商者通过转让土地承包权等形式，相对固定地、常年性安心在外务工，目前全省农村劳动力1年内累计转移时间在6个月以上的常年性转移的劳动力由1990年的149.7万人增加到1999年的567万人，增长约4倍。

6、最后值得一提的是，近年来随着四川对外改革开放，输入劳动力也正在呈增长态势。目前仅温州人在四川经商办企业的就达17万。输入劳动力给四川注入了资金、技术、信息、管理经验和全新观念，通地兴办企业也给我们提供了一定的就业机会。

综合以上分析，可以得出，当前农村劳动力转移就业是一个相当浩大的社会经济系统工程，不能仅依靠农业农村内部解决，必须建立健全城乡统一的劳动力市场，努力开拓海外劳务市场，积极推进城市化进程，才能使劳动力要素在更大范围内自由流动和优化配置，才能为农村就业开辟新的空间。

二、机遇和挑战

影响新世纪我省农村劳动转移的因素相当复杂。直接因素包括国民经济增长速度，第

一、第

二、第三产业的发展速度及产业结构变动，不同产业的就业弹性，城市化的推进速度和城乡统一的功动务市场形成等，以及劳动保护、保障政策法规的制定、执行；深层次的因素主要取决于资本积累率、技术进步率、综合要素生产率，以及资格/劳动要求配置类型的选择等；外部因素包括国家实施西部大开发战略的力度，加入WTO及国际贸易关系变化的影响。特别需要指出的是，当前和今后一个时期，我国国民经济将处在战略性结构大调整过程中，我省农村经济和城市经济结构调整的压力很大，作为先兆，90年代中期以来出现的通货紧缩、实际就业率下降等非常规性变化，且变化的前景尚不明朗，这就为分析新世纪农村劳动力转移带来极大困难；并且伴随未来30年内的农村人口生育高峰，四川省每年将有50万左右的新增农村劳动力出现，耕地总量和人均占有量刚性下降，因此，根据四川的自然条件、社会经济环境和农民文化技术" 素质，在新世纪四川农村劳动力转移所面临的形势是相当严峻的。

（一）农业就业人数净减少成为新时期我省农业发展的内在要求和客观趋势

从90年代中期开始我省农业就业已进入了“双下降”时期，即不仅就业份额下降，而且就业的绝对数量也同时下降，这表明我省开始进入农业劳动力加速向非农产业转移的时期。进入新世纪，随着国家西部大开发战略的逐步实施国家及社会各方面将加大对四川农业的投人力度，将使农业生产条件明显改善；新型农业生物技术、信息技术，工厂化农业、设施农业将给一家一户经营规模过小、技术落后、信息不灵的农业生产带来新的革命。四川农业发展将进入资本，技术加速替代劳动的时期，这将预示着农业劳动力就业“双下降”趋势进一步强化。

另一方面我省农业相对于非农业产业劳动力生产率的差距越来越大使得农村劳动力转移的拉力加强。2000年我省非农产业劳均国民生产总值（CNP）是农业劳均GNP的一倍，比1990年的3.93倍明显扩大。换句话说，自1985年以来尽管农业就业份额在下降，甚至90年代就业人数也开始下降，但农业CNP份额下降的速度更快，这就导致了近年来我省农民收入增长速度趋缓，城乡收入差距扩大，同理说明农业内部的就业压力在不断积蓄，农村剩余劳动力向非农产业转移的内在冲动愈来愈强烈。

与此同时，加入WTO也将进一步加快我省农村劳动力的转移。自1995年以来，我国主要农产品的价格水平已经超过国际市场的价格水平。加入WTO后，意味着我省农业不仅直接面对国际农产品市场激烈的冲击势必要求我省农业按照比较优势原则加快农产品结构，农业结构及至区域布局的大调整。而国内和省内农业结构和区域布局的大调整势必加快农业劳动力向非农产业转移的速度。有专家预测，在完全自由竞争的情况，我国加入WTO后仅种植业就要丧失300万个就业岗位。

（二）乡镇企业吸纳农村劳动力的能力下降，但就业总量呈扩张趋势

1、乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。改革开放以来，尤其是80年代以来，乡镇企业作为我省转移农村剩余劳动力的主渠道，为农村经济的发展和农民收入的增加做出了巨大贡献，也为减轻整个国民经济的就业压力开辟了新的路径。但是，近年来，除少数在市场竞争中跨人现代企业行列以外，多数企业则是惨淡经营，其中不少濒临破产倒闭边缘，发展速度和效益连续下滑，吸纳就业的能力明显下降，只及八十年代平均吸纳量的三分之一左右。

2、体制改革的政策性影响。近两年乡镇企业从业人员出现了负增长，主要有以下三个特殊原因。第一，1997年调整乡镇企业统计口径一些个体和不成规模的私营企业被排除在外。第三，自1996年国务院要求关闭淘汰镇企业中易造成污染的“十五小”企业和相应产品。目前，我省有上千家资源型小乡镇企业被强制关闭，第三，乡镇集体企业改制因素，乡镇企业股份合作制1997年后形成高潮，改制过程中的企业均倾向于裁减人员，仅此一项全国减少从业人员300万人，我省减少几万入。

3、乡镇企业就业弹性明显下降。进入90年代，相同的固定资产带动就业的能力自80年代以来下降了2.8倍多，即使扣除投资品涨价因素仍下降1.3倍左右。就业弹性下降导致的乡镇企业就业能力减弱的原因，除了企业自身不断提高技术水平这一正常因素外，企业规模小，高度分散、产业结构畸轻畸重等因素则是主要原因。

从以上分析，我们认为：虽然乡镇企业就业弹性下降，但2000年基本遏制住了自1997年以来连续三年速度、效益增长放慢的势头通过产权制度改革将有利于改进自身的要素市场和布局条件。从而增强其就业扩张能力、乡镇企业就业的总量还是应该呈扩张趋势。

（三）小城镇建设总体水平不高，城市化严重滞后，吸纳农村劳动力的功能较弱，但今后发展空间巨大

（四）城乡分割的社会管理体制，加大了城乡就业矛盾，从根本上限制了农村劳动力跨区域流动就业规模的迅速扩大

城乡分割的杜会管理体制基本点是二元户籍管理制度。改革开放后户籍制度虽然不能完全阻止农村劳动力进入城市，但却将城市劳动力分割成本地劳动力和外来劳动力两大类型。在全国范围内形成的“四川民工潮”为城市的现代化建设作了不可磨灭的贡献，但他们中的绝大多数始终未能被城市接纳而是在这一过程中演变成为一个特殊的“边缘人”。即所谓“外来妹”、“打工仔”。外来工无法获得真实的城市市民身份，不能取得城市户口，不能和城市职工同工同酬，不能享受城市市民的各种福利待遇，这种“边缘人”身份使他们游离于城乡之间，影响着平等就业，就业成本、就业质量以及就业收益。

以上这些政策措施一方面是上劳动力市场上实行地方保护主义，排拆了自由竞争，无法实现劳动力资源的最优配置；免除了一部分劳动者的就业压力，极大地降低了劳动生产率。另一方面对我省这个劳动力大省的农村劳动力跨区域流动就业特别是劳务输出带来了巨大障碍，可喜的是，全国一些省区和四川省“十五”期间将推选户籍制度改革，将按照“弱化户籍制度，加强户口管理”的思路，选择一批中小城市进行放开尸播管理的试验，将逐步取消户口管制允许居民到任何地方落户，并逐步用身份证制度代替户籍制度。一些地方已试行从工人、农民中报考机关的公务员等。可以预言，建立统一的、开放的劳动力市场将为期不远。

（五）加入WTO为国际劳务合作带来前所未有的机遇，但人才短缺和体制性障碍为积极参与国际劳务市场竞争带来很大困难

三、对策和措施

综合以上分析，我们认为，在新世纪四川省农村劳动力转移就业总的指导思想应该是：以邓小平理论为指导。按照“三个代表”的要求，适应四川省国民经济跨越式发展和农业、农村经济战略胜调整的需要，以积极培养和完善城乡统一的劳动力市场，大力有效地开发、利用、配置农村劳动力资源为中心；以促进四川农村经济发展和农村劳动力充分就业为目标：以内转、外输、回引为基本转移途径：以深化户籍制度、土地制度改革为突破口。建立农村劳动力和社会保障制度，推动四川农村劳动转移就业迈上一个新的台阶。

新世纪四川农村劳动力转移的目标模式是：由农业转向非农业：由农村迁移到小城镇或城市，第一步，通过扩大农业内部就业空间．积极发展乡镇企业。努力引导回乡创业，实现农村劳动力在本地和跨区域充分就业引导农村劳动力转向非农产业，实现职业的初步转换；第二步是在中国，四川全面实现工业化、现代化市场经济体制已基本确定，已取消了维持城乡二元经济体制基础的户籍制度。农民可以根据自身素质和市场价值规律自由选择职业和生存方式，城市化，特别是小城镇的发展可以容纳大量的转移农民的基础上，鼓励农村劳动力在流动中稳定下来，使之既成为城镇或城市

二、三产业的职工，又成为城镇或城市居民实现根本意义上的转移。为此，我们的对策措施是：

（一）实施农业局农村经济战备性调整，拓展农业就业空间

由于四川省农村剩余劳动力问题十分突出，农村劳动力转移不可能一蹴而就，今后一段时间九大部分剩余劳动力还只能滞留在农业上。为了使这部分劳动力资源得到合理利用，要把大力拓展农业就业空间放在首位。“十五”期间，四川将把优化农产品质量、优化农村经济结构、优化农业区域布局作为战略性调整重点，利用高新技术发展农产品，大力发展畜牧业、林业和水产业，实施农业基础设施、生态建设、种子、动植物保护4大工程，建设9个大优质农产品基地和9个现代农业科技示范区，届时新技术的推广和运用，工厂化种植、养殖、优质高产新品种、新型模式化栽培（养殖）等新模式。将使有限的土地容纳更多的劳动力就业。全省各种基地实行专业化生产、企业化管理，发展“一村一品”，“一乡一业”，可以进一步提高资源利用率和土地产出率。增加劳动力投入。

（二）加快农村

二、三产业发展步伐，大力发展农村产业化经营和乡镇企业．扩大本地就业

1、加大农业产业化经营扶持力度。要在建立以财政投人为导向，龙头企业和农民投人为主体。信贷和外资以及社会投人为补充的多元化的农业产业化经营投人体系的基础上，根据市场需求立足当地资源优势和技术力量，确定重点。把畜牧、林果、渔业、中药材、蔬菜、花卉和农产品加工等作为骨干产业和项目继续引导、支持烟叶、棉花和蚕丝绸行业，二是根据扶优扶强原则，优先扶持80家省级重点龙头企业，抓一批“五专”（即专业大户。专业村社，专业场站、专业协会、专业市场）经营组织和外向型企业，重点扶持发展农副产品精加工，包装、保鲜、贮运和专业市场，带动农民进入产业化领域。三要实行优惠政策，鼓励各种所有制成份创办。兴办农业产业化经营企业，增加农村劳动力就业机会。

（三）加快城镇进程，构建四川城市网络，从根本上转移农村剩余劳动力

1、加快四川1000个试点小城镇的建设步伐，力争“十五”末吸呐农村劳动力500万人。要高起点规划小城镇，搞好供水、供电和交通等基础设施的规划和建设。要引导乡镇企业发展与小城镇相结合，通过深化乡镇企业产权制度改革和发育要素市场，来逐步何破乡镇企业的社区封闭性，为乡镇企业向小城镇集中创造条件。形成各自的支柱产业和镇域经济特色。要逐步形成各具特色的生产、加工、销售区域中心，供销社要结合经济服务的设施优势，积极参与小城镇基础设施和配套设施建设、大力发展社区综合服务社，在市场建设中发挥重要作用。

2、继续坚持走分散型城市化发展道路。在2010年逐步形成以成都市为核心、绵阳等地8个大城市、16个中等城市、33个小城市和1000个小城镇所构成的城市网络体系，实现四川城市化水平的跨越式发展。大力发展中等城市和小城市，城镇化政策的核心要由以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理城市层次结构上来。要加强城市基础设施和社区公共设施建设增大城市承载量。要向农民打开城门，鼓励农民企业家进城投资办已吸引农村劳动力进城就业，努力使一部分具备条件的农民，由常年性外出务工，转变成稳定性移民。

（四）把发展劳务输出作为农村经济新兴产业来抓，拓展劳力输出空间，提高劳务输出质量

要把劳务输出作为四川农村经济的支柱产业、新兴产业来抓，在规范化、集团化、产业化上探索路子，要按照市场化，产业化的要求以增加农民收入为核心，以扩大输出规模、招展劳务空间，提高劳动力素质为重点从劳务市场建设、劳务信息网络、权益保障等方面来规范保护劳务输出行为，以达到增加农民收入、扩大输出规模、拓展劳务空间，提高劳动力素质的目的。要以集团化的形式参与全国劳务市场竟争，以专业化。系列化服务促进劳务输出与市场经济尽快接轨。

（五）建立有效的激励机制，增加对农村人力资源的投入和开发，全面提高劳动力素质

农村劳动力素质较低是制约农村劳动力就业的长期因素，从根本上看，应该大量增加对人力资源开发的投入。同时采取有效措施，鼓励农民增加智力投资，这是决定我国农村劳动力长期就业和转移的战略思路。

要逐步形成“市场引导培训，培训促进就业”的新机制。强化职业培训。一要采取政府部门和社会力量办学相结合的方式，依法举办各种类型的实用技术培训班，依托有关职能部门如劳动就业、农业、教育等建立常年性的。专业性的职业学校、培训中心等，形成社会就业培训体系的骨干。二要形成以技术培训和业务培训为重点、以素质培训和岗位培训并重为特点、以职业培训和扩大就业相结合的长短结合、高中低配套的培训模式。三要把职业培训与技能鉴定相结合。使求职务工人员有全国能用的技术等级证书及上岗证以增强就业竞争能力。提高劳务收益。四要有计划、有组织地对外派劳务人员进行专业技术、外语和政策法规等方面的严格培训．确保我省外派劳务人员的素质过硬，树立良好的对外形象，稳占已经取得的国际市场开拓新的更广阔的国际市场。

（六）建立城乡统一的劳动力市场，探索城乡统筹就业新路子，扫除农村劳动力转移与就业的体制性障碍

充分发挥市场机制在配置劳动力资源方面的基础作用。规范和完善劳动力供求信息收集与发布。劳动力市场中介组织、劳动力就业服务体系，劳动就业法律法规体系和就业制度等，建立和完善城乡统一的劳动力市场，积极探索城乡统筹就业的新路子。

1、大力发展多种形式的劳动就业中介组织。逐步建立和完善包括就业信息。咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系帮助劳动力对转移成本、收益、风险做出正确的判断。要大力发展连接劳动力供求双方的职业介绍机构。加快劳动力中场信息网络建设。

2、完善和规范政府对劳动力市场的管理。要建立一整套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场组织体系以及调控和保障就业者权益的法规和制度体系规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。在就业制度上不断先善就业准人制度和职业资格证书制度，建立“企业自主用人，劳动者自由择业”、城乡劳动力权力平等，就业机会均等的市场化就业制度：在城市福利体制上，逐步变国家财政暗补为统一的社会保障体制。

3、加大户藉制度改革的力度，逐步消除城乡户藉管理分割状况，逐步枚开城乡户口迁移限制，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。

4、实行农村土地流转制度的创新，改革现行农村集体财产补偿制度。在自愿的基础上，通过转包。转让、联合服务等办法，允许土地经营权依法有偿转让，允许自愿放弃土地经营权而完全交回集体。集体再发包，也可以把土地作用权、经营权同种田能手合作，并取得合理补偿。要改革杜区集体财产管理和利益分配办法。采取股份制形式，让农民将其所属的集体资产份额或有偿转让，或继续入股投资，使之放心地流动和转移。

（七）逐步建立农村劳动就业保障制度，积极探索对输出人员特别是境外输出人员的信贷支持和保险保障新路子

1、加快地方立法进程，把民工的合法权益纳入法律保护轨道。对民工的权利、责任和义务进行法律规范和界定，保障合法取缔非法，打击违法。建立和健全法律援助制度、引导、支持各律师事务所及其律师，为受到不公正待遇的民工提供无偿法律援助。

2、切实解决进城居民和异地转移民工的子女入学入托问题。大力提倡借读制，允许民工凭暂住证送子女就近入学入托。在民工聚居区举办专门学校，充分发挥退休教师的余热，为民工子女上学提供基本条件。

3、逐步建立进城民工及异地转移劳动力的医疗、失业、养老等社会保险制度从根本上解除其后顾之忧。

4、积极研究建立劳务输出互助金。采取政府拨一点，企业筹一点，个人捐一点，办证提一点的办法，滚动积累为境外输出人员提供底垫，为劳务输出人员意外伤残、死亡提供援助。