论解决农民负担问题的“四化”原则

" 内容提要 本文分析了解决农民负担问题所需要遵循的“四化”原则：货币化原则提出不再征收公粮，而是由农民直接缴纳现金；法制化原则要求农民负担的收取由地方人大立法，制定地方性农村税费法规；公开化原则要求极大公开基层组织的所有收支项目；民主化原则要求农村基层建设采取民主化管理。

关键词 农民负担 税费改革 公粮 法制 民主

农民负担沉重的根源涉及到收入再分配问题，如果不能有效处理好农民与农村基层组织之间的分配关系，仅仅依赖税费改革是难以受到预期成效的。既要减轻农民负担、增加农民收入，又要维持农村基层组织的正常运转、发展农村各项建设事业，在经济总量既定的情况下，按照一个什么比例来分配收入，便形成了一种“两难”矛盾。笔者认为，要顺利化解这一“两难”矛盾，必须注意遵循以下“四化”原则。

一、货币化原则

除了某些非常规的集资和不可预见的罚款之外，现行农村税费中大部分主要是以金额折成粮食实物、即征收公粮的形式定期完成，在收获季节由乡镇政府督促催缴，或者由国有粮食企业负责收购、户交村结，或者由村组代办。现在商品经济越来越发达，这种以实物为主的负担方式，有无合理性？能否直接缴纳现金？货币化是不是更适合商品经济的要求？

缴纳公粮是沿袭数千年来的封建习惯，那时候，商品经济不发达，货币作为交易中介的效率不高，而粮食实物具有更大的价值。由于长期养成的传统思维惯性和珍惜钱财的心理，对于征收公粮形式的实物，农民在感情上比较容易接受，而直接交钱则比较心疼。但征收公粮要通过村组、粮食站所、乡镇政府等中间环节，征收成本越来越高，在某些地方或某些时候还容易出现随意增加农民应交数量、搭车收费的现象；在将应交金额折算成粮食数量时，也往往对农民不利，容易以较低的国家确定的收购价格、或者按照国家定价中较低的级别折算，增加了农民应当交纳的粮食实物数量。

缴纳实物的做法，不利于促进农村金融深化。金融深化，指金融资产在国民收入中所占比重逐渐增加的过程和趋势；农村金融深化，则可以初步理解为农村经济中货币的使用越来越广泛的过程。作为商品交换的媒介，货币具有降低交易成本、节约交易时间等功能，此外货币还具有时间价值（如存入金融机构和购买国债能够无风险的升值）和流动性偏好（如农民可以随时应付日常生活和生产所需）。如果对于农村劳动产品的分配，仍然采用实物形式，必然享受不到货币所带来的功效。

缴纳实物，从长期看不利于商品经济的发展。与农村自给自足的自然经济相对立，商品经济有非常显著的优势。如可以促进生产分工，极大提高劳动生产率，增加社会财富；可以连结生产供给者和消费需求者，通过市场均衡所形成的价格机制，来有效的配置经济资源；可以打破封闭、封建迷信的思想束缚，增进开放意识和不满足于现状的改革进取精神。作为农村最重要的经济交易活动之一，缴纳实物作为贡奉，实际提供了一个实物经济的隐含前提，给农民一个滞后的思想导向。很多能够迁移进城和出外打工、完全可以放弃承包土地的农民，还在粗放地耕种着要缴纳公粮的土地。这些人不通过发挥自己的专长获得货币收益来购买粮食缴纳公粮，而是低效率的兼业经营农业生产，其实是对自给自足经济的留恋，这非常不利于商品经济环境的形成。从这一点上看，对于扩大农业生产规模、促进土地资源的合理流转和最大效能的使用，也非常不利。

迄今为止，已经独立经营、自负盈亏的普通农户尚未成为直接纳税主体。由村组、粮食部门、乡镇部门、县级财政和农业部门负责组织和催促农民，统一纳税，其最初的用意是在经济法制不健全的经济转轨时期，在对这些组织存在充分信任的前提下，为降低纳税成本而采取的权宜之计，而且受到计划时期短缺经济的影响，粮食实物仍很重要。而当前，国家粮食安全和粮食供求状况发生了根本好转，取而代之的是农民负担问题越来越严重。农民负担之所以出现问题，与农村基层组织的自我理性行为有莫大干系，如果能够让基层组织少参与进去，这些自我利益意识越来越强的基层组织也就可以清白做事了。

可以让农户成为直接纳税主体，进行税务登记，按照当地适当标准（标准的制定，需要客观和因地制宜，遵循公开、公平和公正原则），在规定期限内办理纳税申报，或者采取与个体工商户类似的征税办法，将应缴税收直接收缴到税务部门，对拒不缴纳者通过法律途径给予相应处罚。随着经济法制越来越健全和农民素质的不断提高，农民的知法、守法意识越来越强，绝大多数农民不会不履行自己作为一个公民的纳税义务，更不会暴力抗税。

当然，在实行初期，这必然会增加农村基层税务部门的工作量，解决这一技术性问题，可以增加税收服务窗口或通过银行账户直接划拨等形式。这样坚持实行，短则两三年，多则五六年，能够形成一种良好的全民纳税风气。

二、法制化原则

农民负担的构成中，税少费多。税与费之间存在本质的差别，税具有强制性、固定性和无偿性等特点，其固定性指有法律法规作保证，必须无条件的缴纳，否则将受到法律的制裁，由国家执法机关强制执行，体现了一种纵向的管理关系。而收费一般具有有偿性、临时性和双向协商性等特点，是一种横向的协作和公平交易关系。一般情况下，税收与收费绝对不能混同。但是，改革开放以来，农村经济环境发生了翻天覆地的变化，农村有关税收法规却没有得到相应的演进；在农村各项事业发展的强力推动下，税收的缺位，导致收费的迅速越位。 通过以上分类，可以看到，形成农民负担问题的主要在于没有法律依据或法律规定性不强的收费，而不是各类农业税收。过去对农民的强制性收费，其中有很多确实是为了公共积累，取之于民、用之于民。无论其征收的内容，还是征收的过程，都与税收无异。如果某种收费是一个长期、无偿和强制性的工作，尤其是为了提供农村公共物品之用，就具备了费改税的基本前提。不及时实行费改税，则会造成经济体制与市场经济要求的偏离。

农民负担费改税是一个由人治、由行政性文件规定转变为法制、即法制化的过程" ，是市场经济的必然要求，也是入世以后与国际经济惯例接轨的客观趋势。通过费改税，可以完善国家通过经济手段对农民收入进行间接调控的机制，实现全社会公平合理的税赋负担，并借此进一步完成基层组织职能的转变。

自从20世纪90年代初以来，开始逐步试行农村费改税试点工作，这些尝试都以如何减轻农民负担为主要目标，取得了一定的成效和经验。但是迟迟未能在大范围内推广这些经验，关键是尚未寻找到一个长期有效的、全国各地普遍适用的、成本低廉的途径。其实，作为一个南北方差距、东西部差距都很大的幅员辽阔的农业大国而言，许多政策法规都必须因地制宜，不需要全国一个模式。可以以省级或市级地方区域作为基本区域，根据本地实际情况，由地方人大立法，制定地方适应性非常完备的农村税制。中央只要监督、指导这些地方立法和执法行为即可，这与查处各级地方有关增加农民负担的红头文件相比，要简单、方便得多。

法律最客观，人往往最容易变得主观。出台一项法律法规，需要较长时间的酝酿期，一般比较客观、合理，而且具有更大范围的宏观视角。而行政文件出自诸多不同的政府部门，难免搀杂一些部门利益和主观因素。如果制定法律法规，使收费变成收税，形成一种不以长官意志或个别人的好恶为转移的客观标准，做到有法可依，就能够减少人参与其中的因素，能够保证最大程度的公开、公平和公正。

三、公开化原则

农民负担中收费的多少往往被上级部门规定了具体的任务和标准，增加的时候多，减少的时候少，基本是一种硬性约束，能否将农民负担收缴上来，体现了一种行政能力，这也是农村基层组织最重要的工作之一。而应该提供多少服务、如何提供服务却往往是软性约束。硬性约束必须完成，软性约束则比较有弹性，这样极易导致收费和服务的脱节。

如果收费非常积极，服务消极懈怠，没有为农民解决实际问题，农民所感受到的负担就会加重，农民就不能没有意见。比如在有些农村地区，交通通讯设施形成经济瓶颈、教育卫生状况严重落后、社会治安不稳定、市场秩序混乱、假冒伪劣坑农害农现象屡禁不止。而农村基层组织照常收缴农民负担，农民就不能没有意见。

农村基层组织的收费包括行政性收费和生产经营性收费两大类。前者具有强制性，后者具有垄断性。上述两类收费，都必须提供相应的服务。但是，在对农民的收费和服务过程中，无论是在信息方面，还是在实力方面，农村基层组织都具有权威性和显著优势，并且是代表国家办事，而农民处于劣势。在信息不对称的情况下，出现上述一些问题就在所难免了。

假设基层组织及其办事人员能够做到不折不扣地履行职责、执行国家政策，收费及其使用情况公开与否都无关紧要。但是，从经济理性人的角度分析，或者出于对职责和政策理解深度的差异，如果基层组织的收费及其使用不公开，最可能经常发生的事情是损害农民利益，而不是损害基层组织利益。不论基层组织人员处于一种什么状况，只要真正公开了收费及其使用情况，则可有效避免目前大量存在的弊端。

除了具有公共物品性质的行政性收费改为税收、通过货币形式征收并为农民所周知、而且要严格履行行政购买和各项事业建设的招标制度外，其他能够体现购买和收益等生产经营性行为的收费应该消除垄断性质造成的危害，改为积极的市场化经营服务性收费，这些收费服务都必须公开化，在显著的地方公示其内容、价格、有关依据、举报电话等项目，以制约具有更大权能的基层组织及其工作人员。

要贯彻公开性，还必须强化上级监督管理机制，来最大程度地提高服务性收费的透明度，防止基层组织通过人为制造“排队”现象来收取权力租金。这种人为排队，实际是利用独有的垄断地位，如在电力设施的使用、有线电视的安装、医疗保健站所的收费、教育收费等方面，人为地制造供不应求的紧张状况，在不违背国家指导价格的情况下，获得额外收益。

当然，这里讲的公开化原则与目前普遍实行的财务公开不同。乡村财务公开，主要对其收支账目的总量使用情况进行公示，肯定能够基本做到总量平衡并自圆其说。公开化的含义不仅仅局限在财务公开，而是涉及到基层组织收支行为的方方面面，尤其是一些具体的细节内容。农民知道的越清楚，基层组织的行为就会越公正，即使在相同的负担水平下，农民感受到的负担问题也会趋向于减轻。

四、民主化原则

对于农民负担沉重，学术界普遍的说法和理解是，当各种“乱收费、乱集资、乱摊派”等大大超过农民的承受能力、影响到农业再生产和农民日常生活时，农民负担问题才变得“非解决不可”了。但是如果这“三乱”没有超过农民的承受能力，是不是就应该收缴呢？农民到底应该负担多少呢？若规定一个收入的比例，就类似于比例税率，不具有累进和累退的效果，如按照上年人均纯收入的5%征收农民负担，在经济发达地区，不会有任何问题，农民负担可能不重。但是要放到落后地区，尤其是那些尚未解决温饱、或者刚刚解决温饱的地区，则会严重得多。

农民负担程度应该从什么角度来理解？听农民的说法，会认为农民负担确实很重；反过来听基层干部的说法，也有一言难尽的苦衷，比如要维持基层政权的稳定，要维持基层组织人员和庞大的农村教育开支等——无论怎样改革税费，这些都是不可或缺的主要支出内容。既然税费一定要收缴，而负担又太过沉重，那么问题便聚焦到一个简单的比例——让农民和基层组织都满意的比例上来。然而，这个比例由谁最终决定？是由管理者、还是由负担者说了算？

交钱与办事是农民负担沉重问题的两个方面，农民交钱，按说农民就是老板，说话就应该算数。但具体如何办事，还是基层干部说了算。基层干部可以根据自己的理解，为追求自身政绩，随意提高办事质量和标准，对农民血汗钱、信用贷款等宝贵资源造成浪费。如果农民缴纳税费后，农村基层组织所提供的服务不符合农民的需求，尤其是当严重不符合大多数农民的眼前利益、甚至只考虑到官员自身的需要时，农民所感受到的负担沉重问题就会变得异常突出，致使农村基层矛盾趋向于激化。此时，农民就不愿意多缴纳农民负担，即使是一分钱，对农民来说也会有负担。

不论是税，还是费，都应该取之于民、用之于民。相对而言，取之于民比较简单，要用之于民则要困难的多。如果所有的税费都能够很有效率的用之于民，恐怕农民不会感觉到负担的沉重；相反，由于集中起财力可以办一家一户办不了的大事，加上规模经济效应的存在，农民还会感受到更多的福利，此时，农民而宁愿多交点负担。当然，其直接目的是提高农民自身的福利，而不是为了提高基层组织及其工作人员的福利。

原由基层组织包办的各种公益事业收费，如果不能转为税收的话，应该全部交由农民考虑和讨论，进行民主决策。随着电视宣传和教育的普及，农民素质越来越高，对于一些公共事务的认识也比较开明和大度，不再像过去那样小气刻薄、因循守旧、封建迷信、节俭生产性投资，小富即满的小农思想、怕担风险的封闭意识也在逐渐转变。如果仍然认为农民就是落后、就是愚昧无知的话，那是大错特错了。

我们坚信农民中的大多数应该是进步的，这种进步呈现一种加速态势，所以应该放手让农民民主决策。这种决策的权利和过程，会反过来促进农民素质的进一步提高，形成相辅相成、相得益彰的良好效果。同时，农民负担问题也就消弭于无形了。

当然，这种民主化管理，并非全部取消基层组织的领导，相反，还必须在基层组织的领导或引导下进行，毕竟，基层组织有比农民群体更高的理性和认知。在基层组织引导下的农" 民民主决策，要达到理论上的成效并非一蹴而就那么简单，但至少能形成良好的农民监督机制，增强农民对基层组织广泛的认同感。

综上所述，如果遵循上述“四化”原则，在不多支付解决成本的情况下，围绕农民负担形成的各种矛盾会大大得到缓解，并逐步趋于消除。但是期望农民负担迅速降低的想法可能不太现实。农民负担不一定非得立即大幅度减轻，关键是不要反弹！如果贸然大幅减少农民负担数额，很可能会削弱农村基层组织的职能，造成农村税费改革、农村各项事业建设所依赖的实施主体的缺位，最终导致我们所最不愿意看到的农村改革的半途而废。

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