从农村社会分层看村民自治与配套制度建设

" 一

随着改革的不断深入，农村社会的变动呈现多元化与复杂化。一方面农村经济体制改革以后，经济分化及社会成员在经济地位上的差别与以往的政治关系一起为农村急剧形成的社会分层提供了基本依据；另一方面中国农村发展带有明显的不平衡性，沿海发达地区的农村由于较早投身于市场经济，从经济基础－个人意识到经济－社会结构都发生了较大变化，已经成为一个开放性社会，而大部分落后地区由于其封闭性 [1] ，传统色彩依然浓厚。基本社会状况的差异导致无法用统一的尺度去衡量存在极大悬殊的中国农村，因此无论用什么理论研究村民自治都不能不考虑中国农村现实存在的多样性与复杂性。从这个角度来看《中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析》及《中国村民自治民主的制度分析》两文中第二部分的论述，虽然引入制度变迁的理论作为分析框架，但由于缺乏更为细致的分析，因而显得较为粗糙与模糊。

农村社会分层是了解与判断村民能否现实地成为村民自治制度受益群体的重要维度。根据李强《当代中国社会分层与流动》 [2] 和熊森林等对全国农村固定观察点下林村的跟踪调查 [3] 的研究成果，我们可以大体上把农村村民划分为三类群体。

第一类是农村的富裕阶层，包括乡村集体企业管理者、个体或合伙工商业者、私营企业主等。他们一般都有规模不等的产业作为依靠，家境殷实。从理论上讲，当人们具备了一定的经济基础之后便有政治参与的要求，但在现实中参与的表现丰富多彩。有相当一部分农村富裕户，特别在沿海地区，很早就从事经济活动，市场经济的意识较为充分，由于他们的生产与销售从一开始就面向开放的市场，因而他们的活动范围与个人归属感超出了村或乡镇等较为狭小的区域范围，他们关注的是自由，希望政府少干预，他们对于村民自治兴趣不大。一些富裕户认为，村里的事与他们关系不密切，即使要关心也是关心乡里或镇里的事。由此可见，富裕阶层的参与要求已突破村这一级。当然，富裕阶层进入村委会或担任村里主要干部在农村十分普遍。但其中有一些情况值得思考，例如在浙江黄岩市的 813 个村中，有 61 名厂长（经理）被选为村委会主任，有的甚至是在自己出差在外、不知有关情况下当选的 [4] ；再如有的地方，富裕户出于宗族势力的需要，而非自身意愿，被“选”为村干部。富裕阶层的参政热情往往使村民自治陷入尴尬境地，他们中的大多数要么真正关注的是与乡镇以上地方政权的关系，对村一级的非政权性自治组织极为不屑 [5] ，要么处于复杂的社会网络之中，带着各种各样的偶然性或目的性进入自治组织。富裕阶层几乎没有从村民自治制度中受益，当然也没有明显的受损，他们对村民自治大都抱无所谓的态度。

第二类是村一级干部，他们是农村党组织或村委会的主要成员，是农村政治、经济、社会生活的组织者和管理者。但在很多地方，农村基层组织处于软弱涣散、瘫痪半瘫痪状态，这固然与基层干部素质低下，地方政府领导不力有关，但是制度上的缺陷可能是更为根本的原因。沈延生总结为三条：代理人与当家人的角色冲突，不脱产与脱产的名实不符，报酬低且缺乏社会保障。 [6] 遗憾的是，村民自治并没有克服这些制度缺陷。由于传统的体制背景与赶超型现代化模式的现实需要，村民自治笼罩在“压力型体制” [7] 之下。村干部无法真正从上级下达的大量政务 [8] 中挣脱，转而根据村民意志处理村务 [9] 。更为严重的是，村干部不是国家公务员，国家财政不承担其工资。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴 [10] ，但补贴能否兑现，完全取决于村的经济状况，不过我们在经济发达地区作调查时，发现有的干部得到的补贴即使从数量上来看已相当高，可依然满腹牢骚。这是因为人们对于报酬所提供的满足程度的评价总是以他们的工作量与他们所得的报酬之比在同等人中的相对位置为依据的。附表罗列了从 80 年代开始各地村干部补贴（工资）的状况。

面对现实制度的制肘，村级干部只能徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪” [18] 角色冲突的阴影中。作为保护型经纪，村干部夹在上级政府与村民之间，既是政府的代理人，又是自治组织的当家人，总想两头不得罪，而结果往往是两边都吃力不讨好。作为赢利型经纪，村干部——农村社区的精英——在市场经济的大潮中，无法满足仅有的微薄的补贴（工资），或是忙于村级经济的发展，或是谋划个人事业的发达，无暇顾及村中事务。人心先散，组织自然随之涣散，村委会形同虚设。更为严重的是在这一过程中村干部极易利用职务之便假公济私、中饱私囊，造成干群关系紧张。在国家尚没有为村干部承担的角色进行明确界定，不为他们所从事的公务提供更为合理的收入（包括数量和方式）的前提下，单方面推行村民自治，进而村务公开、财务公开，只可能使村一级干部成为村民自治制度的利益受损群体。这是村民自治在许多地方受阻的重要原因。如果公正地看，乡村干部抵制村民自治可能不仅仅是思想观念跟不上形势，不能及时转变的问题，它提醒我们应当看到当前农村一个不容忽视的重要方面，即制度与制度之间的配套性不强。

第三类是普通村民，他们是农民中的绝大多数，成份也最复杂，但这并不阻碍我们对其基本状况的考察。

通过农村社会分层考察农民的受益状况可能比笼统地讲“一旦占中国人口大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者，那么以村民自治为基础的中国农村基层民主制度将会形成一个规模极其庞大的农民受益群体” [27] 来得现实——“农民” 早已成为一个多层次，含义丰富的概念。

二

农村社会分层的分析已使我们发现，村民自治制度的报酬递增机制至少在目前仍受到旧体制的严重阻碍，村民自治制度虽已进入强制性制度变迁阶段，但正如诺斯所言“今天的选择受历史因素的影响”，即使是强制性的初始形式一样陷入既存的经济、政治、文化体制之间彼此存在的历史依赖关系的包围之中，因此对于村民自治，我们应关注的并不是未来或理论上它所具有的报酬递增的机制，关键问题是村民自治的初始形式如何面对旧体制的羁束逐步切合制度设计的初衷——这一点并不因为强制性制度变迁水到渠成地实现。

以往的理论探讨中，村民自治过多地承担了民主的功能，从而客观上极大地调动了农民的参与热情，但我们不得不承认的是，目前基层制度严重不足：配套制度不健全及现有制度经常矛盾、冲突。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出，政治安定最终取决于制度化与参与的比例 [28] ，这一命题在各个层次上都是适用的，我们在关注村民自治的同时不能忽视与自治相关的制度化水平较为薄弱的客观现状。

民主从来不是单方面推行的，在政治发展中，制度化、组织化、管理高效化与民主化是同等重要的问题，它们只有相伴相随，方能保持政治发展进程的稳定与持续。村民自治作为基层制度网络中的一个组成部分与其它制度有着密切的关联——它既需其他制度的支撑与保障，同时它也支撑与保障其他相关制度。在不改变平摊和集团税责的税收制度 [29] ；不明确界定乡镇政府与村委会关系；村党支部、村民会议、村民代表会议、村委会、村民小组职责不定、分工不清、权限不明，各种组织、功能、机制交叉混乱的前提下，村民自治难以健康发展。在政权尚没有找到有效途径实现对农村的规范化管理，理顺基层制度机制之前便推行所谓的民主，既是无效，也是危险的。就村民自治而言，一方面它极易成为“制度空壳”：各地依据当地情况或地方政权需要在其名义下另行一套，直至最终与其初衷大相径庭，另一方面，热衷于村民自治，而对农村接触不多的人忽视了市场经济逐渐占据社会生活主流后，各种地方势力的潜在力量 [30] 。笔者认为，当前村民自治的配套制度建设需从三方面着手：一是克服乡镇政府与社区自治组织的资源不对称，二是填补制度短缺，特别是要完善《村组法》中的执行制度安排（操作规则或程序制度），防止乡镇行政对自治组织的制度侵权，三是建立一套灵活适应的机制，消融实际存在的矛盾与冲突。

注 释：

[1] 党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗？》，载北京《战略与管理》 1999 年第 1 期，页 95 ；

[2] 李强：《当代中国社会分层与流动》，中国经济出版社， 1993 年版，页 34 ；

[3] 熊森林、晏新如：《转型社会中的农民分化——对下林村固定观察点的调查》，载《地方政府管理》 1998 年第 7 期，页 47 ；

[4] 施再定：《如何看待厂长（经理）兼任村委会主任》，载《乡镇论坛》 1994 年第 1 期，页 13 ；

[5] 以富裕阶层参与正式组织可获取的利益相关度看，在村一级自治体中是最小的。地区越发达，市场经济水平越高，这一点越明显；

[6] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 16 ；

[10] 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条；

[12] 中国基层政权建设研究会等：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社 1989 年版 P53 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；

[16][17] 笔者曾对这两个村进行过实地调查；

[22] 同上，页 155 ；

[23] 吴江市 N 村不是村民自治示范村，在这个点调查可以排除上级政府推动这一与村民自治实行状况有很高相关度的因素；

[25] 张乐天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载《战略与管理》 1997 第 1 期，页 117 ；

[26] 《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 19 ；

[28] ［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》（ PoliticalOrderinChangingSocieties ）李盛平、杨玉生译，华夏出版社 1988 年版，页 79 ；